Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2012 r. o sygn. V SA/Wa 1160/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi M. K., uchylił rozstrzygnięcie Kierownika Biura Wsparcia Inwestycji O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych z tytułu działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji uznał, że organ niewłaściwie zastosował § 5a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). Przyjął, że skarżący nie spełnił określonego w tym przepisie wymogu prowadzenia co najmniej od roku działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka. Sprawa dotyczyła wniosku z 2011 r. Chodzi o to, że skarżący nabył aktem darowizny z [...] stycznia 2011 r. od rodziców nieruchomości rolne o powierzchni ponad 10 ha wraz ze stadem krów i kwotą mleczną w wysokości 166.499 kg, przysługującą uprzednio ojcu wnioskodawcy. Umową tą, nie były jednak objęte działki, na których znajdują się zabudowania niezbędne do prowadzenia produkcji mleka, były one przedmiotem następnie zawartej umowy dzierżawy.
Zdaniem Sądu, na podstawie umowy z [...] stycznia 2011 r. skarżący nabył gospodarstwo rolne zarówno w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, jak i ustawy o podatku rolnym. W myśl art. 30 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, skarżący uzyskał prawo do całości kwoty indywidualnej (kwoty mlecznej) i został wpisany do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Poprzedni właściciel kwoty indywidualnej (ojciec skarżącego), wprowadził do obrotu mleko w okresie co najmniej 12 miesięcy poprzedzających miesiąc wydania zaświadczenia, tj. od 1 listopada 2009 r. do 30 listopada 2010 r. Od dnia przekazania gospodarstwa rolnego, nie posiada on prawa do kwoty indywidualnej dostaw czy też sprzedaży bezpośredniej.
W ocenie Sądu, skoro w nabytym gospodarstwie prowadzona była działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka przez rodziców strony, co najmniej od roku, uzasadniało to – zgodnie z § 5a ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. – uznanie wymaganego prawem okresu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka.
Sąd I instancji stwierdził, że § 5a ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie ustanawia warunku w postaci uzyskania prawa własności co do całości gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona była produkcja mleka. Błędne jest zatem stanowisko organu, zgodnie z którym jedynie nabycie własności całości gospodarstwa rolnego prowadzi do uznania warunku z § 5a ust. 3 za spełniony. Taki pogląd prowadzi do uznania wyłączenie jakiegokolwiek składnika z gospodarstwa rolnego lub jego części (np. określonych nieruchomości) z czynności prawnej przenoszącej jego własność, uniemożliwia ubieganie się o przedmiotową pomoc. Tymczasem, jak podkreślił Sąd I instancji, omawiany przepis sformułowany jest precyzyjnie oraz zrozumiale i nie powinien podlegać zawężającej interpretacji. Kładzie on nacisk na działalność rolniczą w zakresie produkcji mleka prowadzoną w wymaganym prawem okresie (co najmniej od roku).
Sąd I instancji nadto stwierdził, że organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia § 5a ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a w konsekwencji art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), poprzez brak dalszej weryfikacji wniosku i odmowę przyznania pomocy.
Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia w związku z art. 553 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię definicji gospodarstwa rolnego. Organ nie kwestionował bowiem faktu nabycia przez skarżącego – w drodze darowizny – gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu, trudno doszukać się w stanowisku organu oceny, wedle której część gospodarstwa rolnego, którą nabył skarżący, nie mogła stanowić odrębnego gospodarstwa rolnego – zarówno w rozumieniu Kodeksu cywilnego, jak i ustawy o podatku rolnym.
Z przyczyn powyższych złożoną skargę uwzględniono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła w całości Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 1, § 5a ust. 1 pkt 3, § 5a ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, za nabycie gospodarstwa rolnego nie może być uznane samo nabycie inwentarza i kwoty mlecznej. W przypadku zawarcia umowy przekazującej nieruchomość w posiadanie zależne (np. umowa dzierżawy), nie można mówić o nabyciu nieruchomości. Nabycie – w rozumieniu 5a ust. 3 rozporządzenia – powinno dotyczyć gospodarstwa jako zorganizowanej całości gospodarczej. Kasator podkreślił, że z uprawnienia określonego w § 5a ust. 3 może skorzystać wyłącznie właściciel gospodarstwa, a nie dzierżawca. W niniejszej sprawie, skarżący tego wymogu nie spełnił, zatem, organ prawidłowo – na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW – poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.
Ponadto, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym. W tej sprawie priorytetowe i wystarczające jest zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 553 Kodeksu cywilnego.
Powyższe oznacza błędną wykładnię przepisów. Wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.
Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni § 5a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). Chodzi o to – czy M. K. spełnił warunek ubiegania się o pomoc określoną w powyższym przepisie, to jest wymogu prowadzenia co najmniej od roku działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka. Wprowadzenie tego przepisu wskazuje, że chodzi o wstąpienie w uprawnienia właściciela gospodarstwa rolnego.
Przepis § 5a ust. 3 powyższego rozporządzenia ma na celu uznanie warunku prowadzenia produkcji mleczarskiej co najmniej od roku za spełniony, w przypadku gdy podmiot w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku nabył gospodarstwo, w którym ta produkcja była prowadzona. Nabycie to powinno dotyczyć gospodarstwa jako zorganizowanej całości gospodarczej, a nie przez wydzielanie z nich nieruchomości rolnych i tworzenie nowych gospodarstw na rzecz ich nabywców. Powyższe kryteria stanowią, że pomoc udzielana w ramach "priorytetu mleczarskiego" dotyczy funkcjonującego przynajmniej 1 rok kompleksowego gospodarstwa mleczarskiego i określają jednocześnie grupę podmiotów objętych restrukturyzacją. Aby znalazł zastosowanie § 5a ust. 3 omawianego rozporządzenia, musi dojść do nabycia konkretnego gospodarstwa (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), w którym działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka jest lub była prowadzona co najmniej od roku.
Należy również mieć na uwadze, że przyznanie pomocy wiąże się z pewnymi zobowiązaniami, które winny być realizowane przez 5 lat od momentu zawarcia umowy. Prawo własności, jako prawo zdecydowanie pewniejsze niż jakakolwiek forma posiadania zależnego, umożliwia w większym stopniu dotrzymanie przez beneficjenta zobowiązań. Powyższe przemawia za zasadnością takiej, a nie innej konstrukcji przepisu i użycia w § 5a ust. 3 tego rozporządzenia wyrazu "nabycie".
Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego w art. 553 Kodeksu cywilnego, do której deleguje przepis § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak to trafnie wskazuje kasator w zarzucie skargi kasacyjnej, "za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Podstawowym, niezbędnym składnikiem gospodarstwa rolnego jest więc nieruchomość rolna. Do prowadzenia jednak działalności mleczarskiej nie jest to składnik wystarczający. W żadnej mierze dodatkowo, za nabycie gospodarstwa nie może być uznane samo nabycie inwentarza, a w dalszej konsekwencji kwoty mlecznej. W przypadku zawarcia umowy przekazującej nieruchomość w posiadanie zależne (np. na podstawie umowy dzierżawy), nie można mówić o nabyciu nieruchomości.
Nabycie gospodarstwa rolnego może nastąpić wskutek zawarcia umowy sprzedaży czy darowizny lub innej podobnej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności, jak również przez zasiedzenie nieruchomości rolnej oraz z tytułu dziedziczenia, co jednoznacznie i precyzyjnie stwierdzają przepisy kodeksu cywilnego (art. 155 Kodeksu cywilnego).
Mając na uwadze definicję gospodarstwa rolnego określoną w art. 553 Kodeksu cywilnego, w przypadku M. K. nie nastąpiła czynność nabycia gospodarstwa, jaka uprawniałaby go do otrzymania pomocy finansowej, skoro aktem darowizny z dnia [...] stycznia 2011 r. nabył od rodziców nieruchomość rolną o powierzchni ponad 10 ha wraz ze stadem krów i kwotą mleczną w wysokości 166.499 kg przysługującą uprzednio ojcu. Nie stały się przedmiotem tej umowy działki, na których znajdują się zabudowania niezbędne do prowadzenia produkcji mleka (będące przedmiotem następnie zawartej umowy dzierżawy). Oznacza to, że przedmiotem nabycia nie było gospodarstwo, w którym prowadzona jest co najmniej od roku produkcja mleka.
Tym samym, na dzień złożenia wniosku, nie został spełniony warunek przyznania pomocy, o którym mowa w § 5a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 omawianego rozporządzenia. Warunek prowadzenia działalności rolniczej uznaje się za spełniony wówczas, jeżeli w nabytym gospodarstwie działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka jest prowadzona co najmniej od roku, czyli przez obecnego właściciela gospodarstwa – wnioskodawcę i wcześniej przez jego poprzednika, przy zachowaniu tożsamości składników gospodarstwa.
Podkreślić należy, że przepis § 5a ust. 3 rozporządzenia odnosi się do szczególnych kwestii dotyczących możliwości zaliczenia okresu produkcji mleka prowadzonej przez zbywcę gospodarstwa do stażu w mleczarstwie, jakie musi wykazać sam wnioskodawca. Z tego konkretnego szczegółowego uprawnienia związanego z ubieganiem się o pomoc, tylko właściciel, a nie dzierżawca, może skorzystać. Aby przepis ten znalazł zastosowanie, musi mieć miejsce nabycie gospodarstwa jako zorganizowanej całości, a nie wydzierżawienie istotnych z punktu widzenia oceny spełnienia kryteriów jego elementów. Grunty rolne, jak również budynki inwentarskie, w których utrzymywane jest bydło, są podstawowym ogniwem funkcjonującego jako zorganizowanej całości gospodarstwa. W konsekwencji, istotne jest – czy w danym gospodarstwie prowadzono przez co najmniej rok produkcję mleka, a nie czy dany wnioskodawca prowadził tę produkcję.
Powyższe wskazuje, ż odwołanie się kasatora do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 i § 5a ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia było w pełni uzasadnione.
Odwołanie się zaś kasatora do naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w świetle powyższych wywodów było także uzasadnione, skoro nie zostały spełnione wymogi wynikające z omawianego rozporządzenia.
Podniesiony zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 Nr 136 poz. 969) jest także uzasadniony, skoro nie znajduje podstaw do zastosowania. Ustawa ta dotyczy opodatkowania podatkiem rolnym gruntów rolnych. Zgodnie z powyższym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, a więc o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje jedynie omawiane wyżej rozporządzenie oraz art. 553 Kodeksu cywilnego w kontekście nabycia na własność gospodarstwa rolnego. Ustawa o podatku rolnym ma zastosowanie jedynie w sprawach podatkowych, a więc do jego wymiaru i nie może wpłynąć na inną ocenę niż wyżej przedstawioną.
Reasumując należało przyjąć, że M. K. nie nabył na własność w oparciu o § 5a ust. 3 rozporządzenia wszystkich składników gospodarstwa rolnego umożliwiających prowadzenie działalności mleczarskiej, w którym jego poprzednik taką działalność prowadził. W związku z tym odmowa przyznania pomocy była w pełni uzasadniona, co w konsekwencji prowadzi do zastosowania art. 188 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania skargi przy naruszeniu tylko prawa materialnego.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2 także ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.