Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1424/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Podczas patrolowania terenu al. R. "[...]" przez pracowników Pogotowia Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich [...]stycznia 2011 r. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego al. R. "[...]" w rejonie ul. Z. przez przyczepę samochodową o nr rej. [...], na której została zamieszczona reklama firmy P.. W trakcie dokonywanych czynności został sporządzony protokół. Kolejne kontrole ww. miejsca przeprowadzono w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]stycznia; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]lutego; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] marca; [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...]kwietnia; [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]maja; [...],[...] czerwca 2011 r., czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe oraz protokół z [...] lutego 2011 r.
Prezydent m.st. W. [...] maja 2011 r. nałożył karę za nielegalne zajęcie pasa drogi na P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P., której reklama widniała na przyczepie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...]października 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] maja 2011 r., bowiem uznało, że P. K. nie mógł być adresatem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Organ podał, że to na właściciela przyczepy winna zostać nałożona kara pieniężna.
Decyzją z [...]listopada 2011 r. Prezydent m.st. W. umorzył wszczęte wobec P. K. postępowanie administracyjne, jako że nie był on stroną tego postępowania.
Wobec powyższego Zarząd Dróg Miejskich [...]listopada 2011 r. zawiadomił A. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Prezydent m.st. W. decyzją z [...] lutego 2012 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 68.982,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Decyzją z [...]maja 2012 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO uznało za niesporne następujące fakty:
- 1) w toku kontroli pasa drogowego na parkingu obok posesji przy ul. Z. [...]ujawniono zaparkowaną przyczepkę jednoosiową o nr rej. [...] z reklamami na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]";
- 2) łączna powierzchnia obszaru reklamowego to 11,88 m2;
- 3) z wydruku elektronicznej mapy ww. terenu wynika, iż przyczepa była zaparkowana w obrębie ustalonych w 2009 r. linii rozgraniczających drogi powiatowej ul. R. "[...]";
- 4) kolejne czynności kontrolne – obrazujące fakt zaparkowania przyczepy w tym samym miejscu (ostatnie – skrajne miejsce parkingu, usytuowane w pobliżu wielorodzinnych budynków mieszkalnych oraz obok wjazdu z ulicy na teren parkingu osiedlowego) wykonano w dniach:
- a) [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r.;
- b) [...] lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r. (ponownie sporządzono protokół kontroli pasa drogowego i dokonano pomiaru powierzchni reklamowej), [...] lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r.
- 5) fakt stałego parkowania przyczepy i nieużywania jej w innych celach –przewozowych – trwale zalęgający śnieg na poziomych powierzchniach przyczepy, a następnie z uwagi na intensywny rozwój roślinności wokół przyczepy i pod nią:
- a) [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 211 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 201 1 r.;
- b) [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r.;
- c) [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 20 1 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r.;
- d) [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r.
SKO odrzuciło wniosek skarżącej o umorzenie postępowania, albowiem istniał zarówno przedmiot postępowania (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia), jak i podmiot postępowania (osoba, która ustawiła i eksploatowała nośnik reklamowy), a także istniała bezwzględnie związana sankcja, do nałożenia której był zobowiązany organ.
SKO stanęło na stanowisku, że zamieszczenie na przyczepie nieprzemieszczającej się przez okres 5 miesięcy informacji o funkcjonującej w dalszym ciągu szkole nauki jazdy, wyczerpuje definicję reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.). Wskazało, że sam pojazd samochodowy bez tablicy informacyjnej (nawet zawierający napisy na karoserii lub szybach) nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd oklejony informacjami o znacznych rozmiarach – w tym przypadku na wszystkich częściach plandeki przyczepki - takim obiektem się staje.
Zdaniem SKO niewątpliwym jest, że głównym celem zaparkowania przyczepy z czterema tablicami informacyjnymi w tak ruchliwym punkcie, jak ulica R. "[...]", dodatkowo w miejscu innym niż szkoła jazdy (jak wynika z aktualnej strony internetowej firmy – ul. J. [...]) oraz miejsce zamieszkania właścicielki pojazdu (P., ul. Ż. [...]), było poinformowanie przechodniów o szkole i ewentualne zachęcenie do jej odwiedzenia. Takie działanie, za pomocą tak skonstruowanych tablic, niewątpliwie wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego podnoszonego w odwołaniu.
Za nietrafne SKO uznało również zrzuty naruszenia prawa procesowego. Wskazało, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym została ustalona ponad wszelką wątpliwość za pomocą dostępnych dowodów, zgodnych z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).
WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd wskazał, że z ustaleń organu wynika, iż reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci napisów na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]"; reklama była widoczna dla użytkowników drogi.
Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro przyczepa samochodowa była zaparkowana przez dłuższy czas (okres pięciu miesięcy) w tym samym miejscu i nie była używana, co wykazało postępowanie dowodowe, to może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Została ona umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej, co potwierdza wydruk elektronicznej mapy terenu znajdujący się w aktach sprawy. Ponadto fakt, że skarżąca wyrejestrowała swoją działalność gospodarczą z ewidencji automatycznie nie oznacza, iż nie ponosi ona – jako właściciel przyczepy – odpowiedzialności za zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Dokonane przez organ ustalenia potwierdziły, że na stronie internetowej szkoły nauki jazdy, w zakładce "kontakt" podane jest nazwisko, adres i numer konta skarżącej, zatem mimo udokumentowanej rozdzielności majątkowej skarżąca wraz z mężem nadal prowadzi wspólną działalność gospodarczą zarejestrowaną na męża.
Sąd uznał, że zarzuty dotyczące pozbawienia czynnego udziału w sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego [...]listopada 2011 r. Co prawda większość czynności dowodowych została przeprowadzona w czasie, gdy stroną był mąż skarżącej P. K., jednakże z akt sprawy wynika, że do skarżącej już [...]stycznia 2011 r. zostało skierowane telefoniczne powiadomienie o dokonanych oględzinach przyczepy.
Odnosząc się do zarzutu pozbawienia czynnego udziału w sprawie, który należy rozumieć jako zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, stwierdzono, że rzeczywiście z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, czy przed wydaniem obu decyzji umożliwiono skarżącej zapoznanie się z materiałem sprawy, co wskazywałoby na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednakże naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OPS 6/04 (opubl. ONSAiWSA 2005, z. 4., poz.
66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a., przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenie dokumentu, zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania.
Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, iż naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło ją możliwości dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., na podstawie której to normy uznano zaparkowaną przyczepę samochodową z napisem za reklamę bez koniecznego pozwolenia zarządcy drogi powiatowej;
- 2) w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu telefonicznego zawiadomienia o oględzinach [...]stycznia 2011 r. za zawiadomienie dorozumiane.
W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich ocenach nie może wykraczać poza granice skargi kasacyjnej i to od autora skargi kasacyjnej zależy w jakim zakresie zostanie poddany kontroli zaskarżony wyrok Sądu I instancji.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca sama przyznała, iż telefoniczne zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2011 r. o oględzinach przyczepy, udokumentowane protokołem z tej samej daty, zostało skierowane do jej męża, natomiast sam protokół oględzin przyczepy spisany został bez jej uczestnictwa. Rzecz jednak w tym, iż skarżąca nie wykazała, aby na skutek takiego postępowania organu była pozbawiona w tym postępowaniu dokonania konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To do strony stawiającej taki zarzut należy wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem sprawy.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, iż przepis ten dotyczy wyłącznie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał pełne podstawy do zaakceptowania stanowiska organu, iż skarżąca umieściła sporną reklamę w pasie drogowym, co znalazło potwierdzenie w wydruku elektronicznym mapy terenu znajdującym się w aktach sprawy. Stąd też należało uznać, iż posłużenie się tym dowodem było zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż przepis prawa nie wymagał przeprowadzenia dowodu z urzędowego dokumentu zawierającego naniesioną lokalizację parkingu.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie budzi też wątpliwości stanowisko Sądu I instancji, iż umieszczenie na przyczepie samochodowej napisów na całej powierzchni plandeki o określonej treści stanowiło reklamę, o jakiej mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem za reklamę uznano nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem czy też sygnałem. Okoliczność zaś, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej nie miała żadnego znaczenia dla oceny, iż sporne napisy na plandece przyczepy spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 omawianej ustawy, gdyż nawet niecelowość takiej reklamy nie pozbawiała jej konstrukcyjnych cech reklamy w rozumieniu omawianego przepisu.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.