Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1174/10

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 524/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił bez rozpatrzenia skargę W. O. R. D. – R. C. B. R. D. w O. na informację W. – M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej w zakresie oceny projektu.

Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

W. O. R. D. – R. C. B. R. D. w O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na negatywną ocenę formalną wniosku o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. 2007 - 2013 w ramach konkursu 01/101.1.9, projektu pod nazwą i numerem działania "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw", dokonaną przez W. – M. Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w O. (dalej: Agencja). Do skargi dołączono "drugi egzemplarz wniosku" o dofinansowanie, informację dotyczącą oceny projektu oraz kopię protestu i informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Wpis od skargi został uiszczony. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że wniosek o dofinansowanie został zaewidencjonowany pod numerem [...].

Agencja w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik W. O. R. D. – R. C. B. R. D. w O. złożył "oryginał wniosku" wraz z załącznikami oraz wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy; wywodząc, że wniosek załączony do skargi jest identyczny z oryginałem, a zatem spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy. Także pełnomocnicy Agencji wnieśli o merytoryczne rozpatrzenie sprawy, wywodząc, że przy elektronicznym sporządzeniu wniosku wszystkie egzemplarze są identyczne.

Pełnomocnicy stron zgodnie przyznali, iż "oryginał wniosku" został wydany W. O. R. D. – R. C. B. R. D. w O. w dniu 27 lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na art. 30c ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), który określa tryb i zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego oraz wymogi formalne skargi i skutki wniesienia skargi nie spełniającej wymogów formalnych. Wskazał, iż przepis art. 30c ust. 2 omawianej ustawy (inaczej niż art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a./) określa szczególne wymogi związane z kompletnością skargi. W myśl powołanego przepisu skarga powinna być wniesiona "wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację, o której mowa w art. 30b ust. 4." Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca w art. 30c ust. 2 ustawy wyraźnie określił, iż przez kompletną dokumentację rozumie oryginały wniosku i informacji w przedmiocie oceny projektu oraz kopie wniesionych środków odwoławczych i informacji o wyniku procedury odwoławczej.

Oryginał wniosku to ten egzemplarz, który złożony został w instytucji oceniającej projekt (wniosek), na którym odnotowana jest data wpływu do instytucji oceniającej projekt oraz numer pod którym wniosek został zaewidencjonowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podkreślił, iż do skargi, pomimo prawidłowego i pełnego pouczenia zawartego w informacji o wyniku postępowania odwoławczego, dołączono drugi egzemplarz wniosku o dofinansowanie, a nie oryginał. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że dokumentacja załączona do skargi wniesionej do sądu była niekompletna z uwagi na niedołączenie do niej oryginału wniosku o dofinansowanie projektu.

W skardze kasacyjnej W. O. R. D. – R. C. B. R. D. w O. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. przepisu art. 30c ust. 2 w związku z ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie, iż skarga jest niekompletna, a przez to skutkująca pozostawieniem jej bez rozpoznania, jeśli nie został załączony do niej "oryginał" wniosku o dofinansowanie, rozumiany jako egzemplarz wniosku złożony do instytucji oceniającej projekt (wniosek), zawierający adnotację o dacie wpływu i nadaniu numeru, pod którym wniosek został zaewidencjonowany, podczas gdy wspomniany przepis wymaga, aby do skargi załączyć m.in. wniosek o dofinansowanie, bez określenia, czy wniosek ten ma być złożony w formie oryginału, odpisu czy kopii;
2. II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. przepisu art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędnie przyjęcie, iż ustawodawca - ustanawiając przepisy art. 30c ust. 2 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - wyłączył odpowiednie zastosowanie przepisów art. 48 - 49 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym ze skargi na negatywną ocenę formalną wniosku o dofinansowanie, podczas gdy, analizowany przepis wyłączył zastosowanie jedynie przepisów art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a., a norma wynikająca z przepisu art. 30c ust. 2 i 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyklucza możliwości zastosowania norm postępowania zawartych w przepisie art. 48 p.p.s.a. (dotyczących dokumentowania twierdzeń podanych w skardze) oraz w przepisie art. 49 p.p.s.a. (dotyczących wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego), przez co przepisy te mogą mieć odpowiednie zastosowanie do niniejszego postępowania.

W konsekwencji powyższego zarzucono:

1. a) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. przepisu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 48 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, pomimo że strona skarżąca na rozprawie załączyła do akt sprawy oryginał wniosku o dofinansowanie; ewentualnie
2. b) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. przepisu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 49 § 1-3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, pomimo że strona skarżąca nie została uprzednio wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
3. III. Naruszenie prawa materialnego, tj. brak właściwego zastosowania art. 77 ust. 2, 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) poprzez zastosowanie sankcji w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania w oparciu w wykładnię warunków formalnych skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zagrażającej gwarancji prawa jednostki do sądu (merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd), a także poprzez zastosowanie sankcji w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a zatem zastosowanie sankcji, która jest nieproporcjonalna do wagi uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne.

Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie, mieszczącym się w granicach rozpoznawanej skargi kasacyjnej, jest kwestia przyjęcia prawidłowej wykładni art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w konsekwencji oceny podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanego w powołaniu na art. 30c ust. 5 pkt 2 tego aktu prawnego – pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga jest wnoszona w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust.

1. 4. Skarga podlega opłacie sądowej.

Nie ulega wątpliwości, iż całość rozwiązań przyjętych w cytowanym przepisie wprowadza zamiany w stosunku do uregulowań przyjętych w p.p.s.a. i stanowi elementy ukształtowania przez ustawodawcę na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju trybu szczególnego postępowania przed sądem administracyjnym. Ustawodawca kierował się w tym względzie z całą pewnością dążeniem do maksymalnego skrócenia postępowania sądowego, służącego możliwie najszybszemu zakończeniu szeroko rozumianego procesu rozdysponowania środków finansowych w ramach programów operacyjnych.

Należy jednak brać także pod uwagę, iż w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym jest Rzeczpospolita Polska, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w kierunku zapewniającym realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, vide także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Nie podważając w jakikolwiek sposób możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę szczególnych trybów postępowania przed sądem administracyjnym i wprowadzania w nich rygorystycznych wymagań, należy podkreślić, że obowiązki nakładane na stronę muszą być interpretowane ściśle i racjonalnie.

W pierwszej kolejności należało rozważyć różnice stanowisk Sądu I instancji i autora skargi kasacyjnej co do tego, czy ustawodawca, biorąc pod uwagę brzmienie art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przesądził wprost, iż składając skargę należy dołączyć tylko "oryginał" wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga, iż skoro w brzmieniu omawianego przepisu jest jedynie mowa o "wniosku" o dofinansowanie, to nie można z całą pewnością przyjmować istnienia w jego tekście dookreślenia, iż chodzi wyłącznie o "oryginał" wniosku o dofinansowanie (z wyłączeniem jednoznacznie dopuszczalności złożenia jego wiarygodnej kopii), z racji wskazania w dalszej części analizowanego przepisu w jakiej formie mają być składane przy skardze inne wymagane dokumenty.

Uwzględniając te wywody należy zgodzić się, iż nie ma racjonalnych powodów, aby odrzucać wykonanie przez skarżącego obowiązku składania "wniosku" o dofinansowanie w postaci złożenia jego wygenerowanego elektronicznie, mającego określony identyfikator, a więc wiarygodnego tekstu. Takie stanowisko zajął już Naczelny Sąd administracyjny w postanowieniu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt. II GSK 1051/10, podkreślając w szczególności, iż nie ma żadnego uzasadnienia do wymagania, aby strona musiała odbierać "oryginał" wnioski od organu i tylko w ten sposób mogła zadośćuczynić obowiązkowi dołączenia "wniosku" o dofinansowanie.

W niniejszej sprawie zarówno sama strona, ale i organ potwierdzały, iż tekst wygenerowanego elektronicznie wniosku jest wiarygodny i domagały się w trakcie rozprawy rozpoznania skargi przez Sąd i instancji. Nie było przy tym także sporu (wątpliwości) w sprawie co do daty złożenia wniosku o dofinansowanie.

W takiej sytuacji, w specyficznych okolicznościach konkretnej sprawy nie było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpoznania i zaskarżone postanowienie należało uchylić, uznając za zasadne zarzuty sformułowane w pkt I i częściowo w pkt III skargi kasacyjnej (to jest w odniesieniu do przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu wykładni warunków formalnych skargi w sposób zagrażający prawu do sądu). Co do zaś zarzutu ujętego w pkt II rozpoznawanego środka odwoławczego postawionego w dalszej kolejności, to nie można go podzielić z uwagi na to, iż w zakresie warunków składania skargi w trybie szczególnym przewidzianym przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju istota i sens wprowadzonych przez ustawodawcę specyficznych rozwiązań sprzeciwia się dopuszczeniu w kierunku wskazywanym przez stronę możliwości odpowiedniego stosowania zarówno art. 48, jak i art. 49 p.p.s.a.

Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Z uwagi na brak istnienia w konkretnym przypadku podstawy prawnej, nie orzeczono w zakresie żądania zasądzenia kosztów postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy niewątpliwie zaliczyć postanowienie o skargi bez rozpatrzenia. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).