Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 897/10 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] Wójt Gminy S. orzekł o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu [...] maja 1997 r. pod numerem [...], dotyczącego mechaniki pojazdowej prowadzonej przez I. S. przy ul. K. 9 w miejscowości S.
- I. S. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia. Wniosek został uwzględniony przez Wójta Gminy S., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., Nr [...].
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dokonując oceny legalności odwołania złożonego przez stronę od pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., wydało w dniu [...] października 2010 postanowienie, w którym odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia tegoż odwołania.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł I. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, jako oczywiście przedwczesne. Odmawiając stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r., bez uprzedniego wyeliminowania postanowienia tego samego organu z dnia [...] września 2010 r., Kolegium doprowadziło bowiem do sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowały równolegle dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia załatwiające ten sam wniosek. Zdaniem Sądu takie uchybienie obligowało go do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.
Sądowej oceny dokonanej w tym zakresie nie zmienił fakt stwierdzenia przez Kolegium nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r., gdyż, badanie legalności aktów zaskarżonych do sądów administracyjnych dokonywane jest według stanu faktycznego i prawnego ustalonego i obowiązującego w dniu wydania tychże aktów, a nadto Sąd miał na względzie środki zaskarżenia, z których zainteresowany może skorzystać w odniesieniu do postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzającego nieważność postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58, art. 59 § 2, art. 110 k.p.a. polegające na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i uchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z powodu niewyeliminowania ostatecznego postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r., wobec braku związania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanym postanowieniem Wójta Gminy S., stosownie do a contrario - art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., jako wydanym przez organ niewłaściwy, poprzez przyjęcie, że ww. postanowienie Wójta Gminy S. może być uznane za nieważne, pomimo tego, że jako ostateczne i nie służenia na nie zażalenia, stosownie do art. 59 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. nie może być prowadzone wobec niego postępowanie nieważnościowe i wobec tego tylko sąd administracyjny może je wyeliminować z obrotu prawnego w toku prowadzonego obecnie postępowania.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, zważywszy na to, że w ocenie skarżącego Kolegium, dodatkowych czynności Kolegium nie może już podjąć, co prowadzi do wydania tak samo brzmiącego postanowienia
- - art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania z urzędu z powodu niezakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r., przywracającego stronie skarżącej termin do wniesienia odwołania od swojej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., w sytuacji, gdy postanowienie to stało się ostateczne z uwagi na niewniesienie przez skarżącego zażalenia.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r. stosownie do art. 59 § 2 k.p.a., było ostateczne, a więc nie przysługiwało na nie zażalenie, pomimo tego, że zostało wydane przez niewłaściwy organ. Oceny tej nie zmienia fakt, że Kolegium prowadziło w toku postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Oznacza to, że nie mogło mieć ono wpływu na sposób procedowania Kolegium, które w swojej ocenie nie było związane rozstrzygnięciem Wójta Gminy S. i jako organ właściwy było kompetentne do władczego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W konsekwencji Sąd I instancji władny był jedynie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast nie był władny do uzależnienia swojego merytorycznego rozpatrzenia sprawy od ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jego rozstrzygniecie uzależnione jest od ostatecznego zakończenia prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S., to stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mógł zawiesić swoje postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia się tego postępowania administracyjnego. Nie było zaś w tej sytuacji podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium. Wobec zakończenia postępowania przed Kolegium, jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec niezłożenia przez I. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wykonując orzeczenie Sądu władne jest do podjęcia tak samo brzmiącego rozstrzygnięcia, wobec wskazania Sądu skierowanego do Kolegium co do konieczności oczekiwania na środek zaskarżenia pochodzący od strony i następnie jego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez pełnomocnika organu, nie zaistniała także nieważność postępowania.
W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58, 59 § 2, 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwany dalej: k.p.a. Przypomnieć należy że art. 58 k.p.a. składający się z trzech paragrafów stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1 art. 58 k.p.a). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny, uchybienia terminu.
Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 art. 58 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3 art. 58 k.p.a). Natomiast z art. 59 § 2 k.p.a. wynika, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.
Art. 110 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących regulacji art. 58 § 2 i 3, art. 59 § 2 i art. 110 k.p.a, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nie stwierdził, iż doszło przy jego wydaniu do naruszenia art. 58 § 2 i § 3, art. 59 § 2, czy art. 110 k.p.a. Ponadto zarzucając naruszenie art. 58 k.p.a., które składa się z trzech paragrafów wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany do wskazania który z paragrafów został naruszony, w przypadku gdy stwierdza, że zostały naruszone wszystkie paragrafy, powinien to we wniesionej skardze kasacyjnej stwierdzić.
Naczelny Sąd Administracyjny co wynika wprost z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie może z urzędu (oprócz wystąpienia nieważności) wychodzić poza granicę skargi kasacyjnej ani domyślać się który z paragrafów art. 58 k.p.a. jest podstawą zarzutu skargi kasacyjnej.
Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanym postanowieniem Wójta Gminy S. stosownie do, a contrario art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie jest związane, albowiem postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy. Jednak wbrew temu twierdzeniu kasatora z art. 110 k.p.a. i art. 126 k.p.a. nie wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest związane aktem wydanym nawet przez nieuprawniony organ.
Podkreślić należy, że decyzja (postanowienie) zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. jest pomimo tych wad, aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Jest to niewątpliwie akt wadliwy, który jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu też domniemanie ważności (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, wyd. Lex, Warszawa 2011 str. 931).
Istota rozpoznawanej sprawy, czego nie może zauważyć organ wnoszący skargę kasacyjną tkwi w art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego (...).
Z tej regulacji jednoznacznie wynika, że koniecznym elementem postępowania dotyczącego przywrócenie terminu jest "prośba zainteresowanego", natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając postanowienie z dnia [...] października 2010 r. odmawiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dokonało tego w momencie, kiedy wniosek I. S. zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., został już rozstrzygnięty przez Wójta Gminy S. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z dnia [...] października 2010 r., rozstrzygało w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który już został rozstrzygnięty. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że "kontrolowane przez sąd postanowienie jest oczywiście przedwczesne (...) bez uprzedniego wyeliminowania postanowienia z dnia [...] września 2010 r.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chcąc rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, musiało w pierwszej kolejności rozważyć możliwość wyeliminowania postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r., przywracającego termin do wniesienia odwołania. Dopiero wyeliminowanie tego postanowienia skutkuje "powróceniem" do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Do tego momentu nie można się zajmować tym wnioskiem, gdyż został już rozpoznany.
Zatem wydane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie, uchylające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., było prawidłowe, gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało a nie tylko mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie można także uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji regulacji z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto tego zarzutu, stwierdzając jednocześnie "kolegium wykonując to orzeczenie sądu władne jest do podjęcia tak samo brzmiącego rozstrzygnięcia". Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrozumiało co wynikało w sposób dorozumiany z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, że ma wydać nowe rozstrzygnięcie, jednak nie jest zrozumiałe stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że będzie to "tak samo brzmiące rozstrzygnięcie", gdyż takie wskazanie nie zostało w uzasadnieniu zawarte.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenie postępowania z urzędu, z powodu prowadzonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Podkreślić należy, że fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu zależy od uznania sądu. Przedmiotem prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji postępowania było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., a nie postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2010 r. co do którego było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności. Zatem nawet prawomocne zakończenie tego postępowania przed wydaniem przez sąd orzeczenia, nie miało wpływu na ocenę legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Regulacja ta stanowi, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, iż sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (tak J. P. Tarno, Komentarz, Warszawa 2008, s.329), nie jest zatem uwzględniany stan faktyczny, który wystąpił na moment zamknięcia rozprawy, ale ten, który wystąpił na moment wydawania zaskarżonego do sądu aktu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
D. Skupień U. Raczkiewicz S. Gronowski