Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1179/11

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę [...] S.A w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...], odmawiającą przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia.

Decyzją z [...] marca 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w części działek rolnych Z1 i Y1 oraz odmówił [...] S. A. w K. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 74 642,67 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 42790,66 zł. W podstawie prawnej wskazano art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku, § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326), a także art. 104 i 105 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana przez spółkę wynosiła 155,35ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo – 8,12 ha. Stwierdzono, że na działkach bądź zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, bądź nie są one gruntami rolnymi, bądź też nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, oprócz odmowy przyznania płatności nakłada się sankcję. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie płatności uzupełniającej organ wskazał, że spółka zadeklarowała powierzchnię 121,85ha, zaś kontrola wykazała, że powierzchnia działek rolnych wynosi 1,81 ha. Na działkach bądź zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, bądź też nie były one gruntami rolnymi. Nałożenie sankcji uzasadniała treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

W odwołaniu od tej decyzji [...] S.A. z siedzibą w K. podniosła, że nie została zawiadomiona ani o wszczęciu postępowania kontrolnego, ani o czynnościach kontrolnych, nie otrzymała również raportu z czynności kontrolnych. Wskazała na wynikającą z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 możliwość zawiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli. Strona skarżąca wskazała także na szereg dowodów, mających świadczyć że na części działek objętych wnioskiem uprawiana była koniczyna, względnie trawa, która była koszona w roku 2009.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne w sprawie ustalono w wyniku kontroli w gospodarstwie strony, która ma w praktyce znaczenie rozstrzygające. Kontrola w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, producent nie był o niej zawiadomiony, natomiast doręczono mu protokół pokontrolny. Organ odwoławczy uznał ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym: protokole kontroli, pomiarach, zdjęciach, szkicach i zdjęciach, dostępnych w systemach elektronicznych, w tym ortofotomapach. Odnośnie zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i M R podniósł, że organ I instancji nie miał obowiązku powiadamiać skarżącej spółki o terminie kontroli, a z możliwości w tym zakresie nie skorzystano uznając, że najważniejsze będzie wykonanie pomiarów w warunkach jak najbardziej zbliżonych do normalnej gospodarki, prowadzonej na działkach.

Organ odwoławczy wskazał też, że o stanie działek nie mogą przesądzać faktury dotyczące prac na tych działkach, ponieważ nie dowodzą one efektów tychże działań, w szczególności – utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej. Tymczasem stan większości działek był na tyle nieprawidłowy, że konsekwencją było wykluczenie większości działek z płatności. Organ odwoławczy w całości podzielił również zapatrywania prawne organu pierwszej instancji, dotyczące odmowy przyznania płatności oraz nałożenia sankcji.

W skardze na tę decyzję [...] S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia, podniosła zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 2 i art. 48 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w toku postępowania, w tym w toku przeprowadzonej kontroli nieruchomości, dokonanie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, w oparciu o nierzetelną kontrolę oraz inny materiał, zgromadzony w sprawie oraz pominięcie wniosków dowodowych, zgłoszonych w odwołaniu. Zarzuciła także naruszenie § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm przez uznanie, że grunty zadeklarowane jako łąki i pastwiska nie spełniają norm uprawniających do przyznania płatności, a nadto – pominięcie wyjątków, zezwalających na występowanie zadrzewień i zakrzewień na zgłoszonych do płatności łąkach i pastwiskach.

Podniesiony został także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez odmowę przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności za rok 2009.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, że postępowanie w sprawach przyznania jednolitej płatności obszarowej bądź uzupełniającej płatności obszarowej toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a., polegających na znacznym ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a. oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych.

Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, iż za bezzasadne należy uznać zarzuty, dotyczące naruszenia art. 9 k.p.a., przewidującego tzw. zasadę informowania stron oraz art. 10 k.p.a., który w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym statuuje zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w okresie, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, przepis ten nie obowiązywał – został skreślony przez art. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz.U.UE.L.07.337.79) zmieniającego rozporządzenie nr 796/2004 z dniem 24 grudnia 2007 roku.

Oznacza to, iż brak jest przepisu, który przewidywał fakultatywne zawiadomienie rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli; udział strony odbywa się zatem na zasadzie, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nawet jednak pod rządami art. 25 ust. 2 rozporządzenie nr 796/2004 nie budziło wątpliwości w orzecznictwie, iż zasadą jest kontrola niezapowiedziana, a brak powiadomienia wnioskodawcy i jego nieobecność podczas kontroli nie jest uchybieniem, wpływającym na jej wynik.

WSA w K. wskazał także, że nie można uznać, aby został naruszony art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, przewidujący iż w wypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z kontroli. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej doszło do skutecznego doręczenia jej kopii raportu z kontroli. Jak wynika z akt sprawy, raport został zaadresowany na nazwisko Z. M., a zatem osoby, która w imieniu [...] S. A. składała wniosek o przyznanie płatności; pismo przewodnie do raportu wymienia adresata jako reprezentanta strony skarżącej. W aktach znajduje się również pismo z dnia 19 marca 2010 roku, zatytułowane "Skarga", a podpisane przez Z. M., który nadal działa jako reprezentant strony skarżącej.

Nadto z pisma Poczty Polskiej S.A. z 9 kwietnia 2009 roku wynika, iż odbiór kopii raportu, zaadresowanej na nazwisko Z. M. i skierowanej pod wskazany w toku postępowania adres, potwierdziła w dniu 26 lutego 2010 roku A. P., sekretarka upoważniona do odbioru korespondencji. Od chwili tego doręczenia strona skarżąca mogła zwrócić się z żądaniem zapewnienia możliwości czynnego udziału w sprawie, korzystając tym samym z możliwości, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Poza tym z pism kierowanych przez [...] S.A. do organu pierwszej instancji wynika, że strona skarżąca wiedziała o prowadzonym postępowaniu kontrolnym.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących rzetelności raportu z kontroli na działkach, zgłoszonych do płatności. Skarżąca spółka argumentowała, że w podanym czasie (dwa dni) nie było możliwe dokonanie rzetelnej kontroli wszystkich działek. W ocenie Sądu trzeba jednak uwzględnić, iż kontrola była przeprowadzana przez dwie osoby, zaś działki objęte kontrolą są co prawda położone w kilku różnych miejscowościach, jednakże są to miejscowości od siebie nieodległe. Nadto obszerna dokumentacja fotograficzna, dołączona do raportu, potwierdza obecność inspektorów na wszystkich kontrolowanych działkach. Ustalenia, poczynione w oparciu o wyniki kontroli, a także zdjęcia lotnicze i satelitarne prowadziły do wniosku, iż działki zgłoszone do płatności nie są utrzymywane w prawidłowej kulturze rolnej. Płatności jednolite i uzupełniające przysługują rolnikowi w wypadku spełnienia wymogów, wymienionych w art. 7 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, wymogami tymi co do płatności jednolitej były między innymi utrzymywanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a także przestrzeganie wymogów przez ten sam okres. Stosownie do art. 7 ust. 2 rolnikowi, który spełniał warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługiwała na rok 2009 płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin, położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Do wymogów w rozumieniu tych przepisów trzeba zaliczyć § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z których wynika, że co do zasady grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, przy czym rozporządzenie dopuszcza wyjątki w postaci np. drzew i krzewów nie podlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb czy też nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

W przypadku gruntów ornych wymagane jest prowadzenie uprawy bądź ich ugorowanie (koszenie raz w roku przed 31 lipca bądź prowadzenie innych zabiegów przeciw występowaniu chwastów), a w wypadku łąk i pastwisk – koszenie przynajmniej raz w roku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ocenę, iż wymienione wyżej wymogi nie są spełnione, a strona skarżąca nie utrzymuje działek w należytej kulturze rolnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przez pryzmat powyższego należało ocenić wnioski dowodowe skarżącej spółki, podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Tezy dowodowe w nich zgłoszone były ogólnego charakteru, zaś organ drugiej instancji słusznie ocenił, iż nawet wykazanie tego, co chciałaby strona skarżąca, potwierdzałoby jedynie wykonywanie pewnych czynności na działkach, objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Sam zaś fakt podjęcia pewnych działań nie świadczy jeszcze, iż grunty są utrzymywane w prawidłowej kulturze rolnej.

WSA odwołał się do treści raportu z kontroli, podczas której stwierdzono na wielu działkach zadrzewienia i zakrzaczenia i wskazał, że słusznie organ konkluduje, iż nie mogły one powstać po deklarowanym przez [...] S. A. terminie koszenia, dokonanego na tych działkach.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej określanej w skrócie p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A w K., opierając ją zarówno na postawach z art. 174 pkt 1 jak i z pkt 2 p.p.s.a. i zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051, ze zmianami) oraz w związku z oraz art. 3 ust.1 tej ustawy i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd uchybień jakich dopuściły się organy administracyjne obu instancji w toku zbierania, a następnie rozpatrywania materiału dowodowego niniejszej sprawy, w następstwie czego wydana została wadliwa decyzja, krzywdząca skarżącego,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy i art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust.1 tej ustawy, poprzez pominięcie przez Sąd uchybień jakich dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., pomijając w toku rozpoznawania sprawy wszystkie wnioski dowodowe (zarówno z dokumentów jak i ze świadków) przedstawione przez skarżącego;
4. 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. w związku z §1 i §4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306, z późn. zm.), dalej określanego rozporządzeniem, poprzez pominięcie ustanowionego w tym przepisie wyjątku, zezwalającego na uznanie łąk i pastwisk za spełniające normy wymagane do przyznania płatności, porośniętych pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzuciła, że Sąd Wojewódzki uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, pomimo tego, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku czynności kontrolnych były nieobiektywne i jednostronne, a poza tym niekompletne. Przede wszystkim kontrola została przeprowadzona pobieżnie, o czym świadczy zbyt mała ilość godzin jej poświęconych w stosunku do ilości i powierzchni działek, niektóre z kontrolowanych działek miały dużą powierzchnię, jest więc oczywiste, że jedno, a nawet kilka wykonanych zdjęć przy takiej powierzchni działek nie pozwala rzetelnie przedstawić ich stanu w dniu kontroli pod kątem spełniania wymaganych norm.

Ponadto odnośnie niektórych kontrolowanych działek skarżący stwierdził, iż pomimo ich bardzo dużej powierzchni, zdjęcia były wykonywane z jednego lub też dwóch miejsc, a niekiedy z drogi nie graniczącej nawet z działką. W wielu przypadkach zdjęcia były wykonywane na tej części działek, które w ogóle nie były zgłaszane do przyznania płatności. Pomimo tego Sąd Wojewódzki uznał, iż materiał dowodowy, zebrany w toku kontroli prowadzonej w dniach 16 -17 listopada 2009r. jest rzetelny, wiarygodny, wyczerpujący i był wystarczający do wydania decyzji w sprawie przez organy administracyjne. Organ odwoławczy pominął wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w odwołaniu, przez co decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W raporcie z czynności kontrolnych organ administracyjny odnośnie zdecydowanej większości kontrolowanych działek odnotował w rubryce uwagi występowanie zakrzaczeń lub zadrzewień i zakrzaczeń. Takie ustalenia stanowiły jeden z zasadniczych powodów odmowy uznania tych działek za utrzymywane zgodnie z normami określonymi przez obowiązujące przepisy. Jednakże odnośnie żadnej z kontrolowanych działek, co do której takie zastrzeżenia zostały zgłoszone, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, czy zadrzewienia ewentualnie zakrzaczenia występują na tej części działki, która została zgłoszona do płatności i czy wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

Niezależnie od powyższego, w przypadku występowania na działce pojedynczych drzew i krzewów organ administracyjny powinien był ustalić, czy ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar, albowiem przepis § 4 pkt 2 ustanawia kolejny wyjątek od powyższej zasady, dotyczący łąk i pastwisk, zezwalający na takie właśnie odstępstwo.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego żadna z tych okoliczności nie była ustalana, a organ administracyjny poprzestał na wpisaniu w raporcie z czynności kontrolnych uwagi na temat występowania na działce zadrzewienia lub zakrzaczenia i okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do uznania działki za nie spełniającą norm, a tym samym nie kwalifikującą się do przyznania płatności. Zarzuty podniesione w skardze z dnia 4.08.2010r. na takie wadliwe, niezgodne z obowiązującym prawem prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy administracyjne, zostały przez Sąd Wojewódzki pominięte, jako nieistotne, podczas gdy w wielu wypadkach wyjaśnienie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania zgłoszonych do płatności gruntów.

Wszystkie dowody zawnioskowane przez skarżącego stosownie do art. 3 ust.3 ustawy z dnia 26.01.2007r. zostały pominięte przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w toku postępowania odwoławczego, który stwierdził, iż dowody te mogłyby jedynie wykazać, że pewne prace, zgodnie z przedłożonymi przez skarżącego fakturami i umowami zostały wykonane, natomiast nie przesądzają o ich efektach. Jednocześnie organ ten w ogóle nie odniósł się do zgłoszonych wniosków dowodowych ze świadków. Z kolei w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie uznał postępowania organu administracyjnego w tym zakresie za wadliwe, stwierdzając, że tezy dowodowe odnośnie zgłoszonych wniosków dowodowych miały ogólny charakter, a organ II instancji słusznie założył, iż nawet wykazanie twierdzeń podnoszonych przez stronę skarżącą, nie pozwalałoby uznać, iż grunty zgłoszone do płatności były utrzymywane w prawidłowej kulturze rolnej.

Z takim stanowiskiem - zarówno organu administracyjnego jak i Sądu Wojewódzkiego nie sposób się zgodzić. Stosownie do przepisów art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z §1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, za grunty utrzymywane w dobrej kulturze rolnej uważa się także grunty orne ugorowane, które zostaną skoszone przynajmniej raz w roku - do 31 lipca bądź zostaną poddane innym zabiegom powstrzymującym występowanie i rozprzestrzenianie się chwastów. Zaś w przypadku łąk i pastwisk wymagane jest przynajmniej jednokrotne koszenie - także do 31 lipca danego roku.

Jeżeli więc skarżący zgłosił dowody - zarówno z dokumentów jak i ze świadków, na okoliczność wykazania, że na konkretnych działkach zgłoszonych do płatności, a zakwestionowanych w zaskarżonych decyzjach administracyjnych, faktycznie wykonano zabieg koszenia i usuwania traw - w terminie do 31 lipca 2009 roku, to stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż teza dowodowa zgłoszona przez skarżącego ma ogólny charakter jest chybiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując przepisy ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stwierdził, iż wyłączenie stosowania w postępowaniach dotyczących płatności przepisu art. 81 k.p.a., na mocy art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy, powoduje znaczne ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej. Jednakże nie można pominąć, iż stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających tę sprawę było rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jak wynika z wyżej przedstawionych zarzutów, obowiązek ten nie został dopełniony, czego nie dostrzegł w zaskarżonym orzeczeniu WSA w K. Zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z §1 i §4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, autor skargi uzasadnił tym, że co prawda w zaskarżonym wyroku WSA przywołał wyjątki wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia, jako nie wykluczające gruntów z prawa starania się o przyznanie płatności, jednakże pominął kolejny wyjątek, wprowadzony przez § 4 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jako grunty spełniające normy traktuje się również takie, które są porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Sąd Wojewódzki nie zwrócił przy tym uwagi, iż grunty skarżącego zgłoszone do płatności, a uznane za nie spełniające wymaganych norm przez organy administracyjne ze względu na występujące na tych gruntach drzewa lub krzewy, nie zostały ocenione pod kątem tych wyjątków, przewidzianych w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, w tym w szczególności wyjątku z § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia zdeterminowany jest granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżąca Spółka w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem ewentualny brak uwzględnienia tego zarzutu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie drugiego z zarzutów.

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008r. poz. 1051 ze zmianami), dalej określanej w skrócie ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. w związku z art. 77 kpa poprzez "pominięcie przez Sąd uchybień, jakich dopuściły się organy w toku zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego" oraz poprzez "pominięcie przez Sąd uchybień jakiego dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. pomijając w toku rozpoznawania sprawy wszystkie wnioski dowodowe (zarówno z dokumentów jak i ze świadków) przedstawione przez skarżącego".

Przystępując do rozpoznania tak sprecyzowanego zarzutu na wstępie zauważyć należy, że pozycja procesowa strony w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich jest kształtowana przez przepisy k.p.a., z uwzględnieniem regulacji szczególnych. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Taka odmienna od zasad wynikających z k.p.a. regulacja zawarta jest w kolejnych ustępach art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. I tak, zgodnie z ust. 2 w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej (...) organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Z kolei w myśl ust. 3 strony oraz inne podmioty uczestniczące w stępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wyłączają one nie tylko stosowanie art. 81 kpa, co wprost z nich wynika, ale także art. 77 § 1 kpa. Mając dodatkowo na uwadze to, że autor skargi nie sprecyzował, naruszenia którego konkretnie przepisu art. 77 kpa zarzuca, podczas, gdy artykuł ten składa się z czterech paragrafów, stwierdzić należy, że zarzut jego naruszenia nie został skutecznie podniesiony.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., którego skarżąca spółka upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji uchybień organów w toku zbierania i rozpatrywana materiału dowodowego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, w świetle materiału jakim dysponował Sąd rozpoznając skargę kasacyjna, nie jest uzasadniony.

W niniejszej spawie organ przeprowadził kontrolę, z której został sporządzony raport. Raport ten został przesłany pocztą na adres siedziby spółki i zaadresowany na nazwisko osoby, która w jej imieniu złożyła wniosek o przyznanie płatności. Prawidłowe jest w związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do skutecznego doręczenia tego raportu. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że kontrola została przeprowadzona w sposób nierzetelny. Autor skargi uzasadniając ten zarzut wskazał między innymi na nieprawidłowości w dokumentacji fotograficznej, dołączonej do protokołu z kontroli. I tak zarzucił, że: wszystkie 3 zdjęcia działki oznaczonej literą M o powierzchni deklarowanej 10,80 ha, zaś powierzchni całkowitej 11,73 ha, zostały wykonane od strony zachodniej, z miejsc nie objętych wnioskiem o przyznanie płatności, "podczas, gdy na zdjęciach tych nie jest widoczna pozostała część powyższej działki, uprawiana rolniczo, tymczasem w raporcie z kontroli opisana jako zakrzaczona – brak śladów prowadzenia działalności rolniczej", odnośnie działki oznaczonej literą AB o powierzchni deklarowanej 0,14 ha, zaś powierzchni całkowitej 0,44 ha, że na zdjęciu dotyczącym tej działki widoczna jest droga, której powierzchnia nie została objęta wnioskiem, natomiast żadne z wykonanych zdjęć nie przedstawia tej części działki, która była zgłoszona i faktycznie uprawiana rolniczo, odnośnie działki oznaczonej literą K - powierzchnia deklarowana 1,4 ha, zaś powierzchnia całkowita 1,58 ha – że zdjęcia wykonano jedynie z miejsca na wprost tej części działki, która nie została objęta wnioskiem o przyznanie płatności i faktycznie jest porośnięta krzakami, co do działki oznaczonej literą Ł – o powierzchni deklarowanej 9,85 ha, zaś powierzchni całkowitej 10,55 ha – że pomimo tak dużej powierzchni wykonano trzy zdjęcia z jednego miejsca, nie objętego zgłoszeniem, wpisując jednocześnie w uwagach w raporcie z kontroli odnośnie całej działki "brak śladów prowadzenia działalności rolniczej - działka zakrzaczona", odnośnie działki oznaczonej literą S - powierzchnia deklarowana 7,14 ha, zaś powierzchnia całkowita 7,63 ha – że wykonano zdjęcia wyłącznie od strony północno - wschodniej, które nie są reprezentatywne dla tej części powyższej działki, która była uprawiana rolniczo; co do działki oznaczonej literą T - powierzchnia deklarowana 18,72 ha, zaś powierzchnia całkowita 19,28 ha – że wykonano cztery zdjęcia jedynie od strony południowej, z uwagą w raporcie "działka porośnięta chwastami i krzakami", pomimo prowadzenia działalności rolniczej na części deklarowanej do płatności.

W związku z tymi zarzutami przede wszystkim wskazać należy, że autor skargi błędnie uznaje, że poszczególne działki rolne, oznaczone we wniosku literami, mają dwie różne powierzchnie: zadeklarowaną i całkowitą. Faktycznie bowiem całe działki oznaczone literami zostały zadeklarowane, natomiast powierzchnia całkowita, jaką podaje autor skargi dotyczy powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych (a więc oznaczonych numerami, a nie literami). I tak przykładowo cała zgłoszona do płatności działka oznaczona literą M ma powierzchnię wynoszącą 10,8 ha, natomiast powierzchnia wszystkich działek ewidencyjnych, na części których jest ona położona (działki nr 277/5, 277/4, 283/1, 281/1) wynosi 11,73 ha. Na stanowiącym załącznik do protokołu szkicu zaznaczono, z którego miejsca były wykonywane zdjęcia działki rolnej M. Z tego dokumentu wynika, że zarzut, jakoby wszystkie one były wykonywane z miejsca nie objętego wnioskiem o przyznanie płatności nie polega na prawdzie.

Działka rolna AB o pow. 0,14 ha położona jest w całości na działce ewidencyjnej nr 351 o pow. 0,44 ha. Zdjęcie nr 35 jak wynika ze szkicu nr 11 zostało wykonane z działki AB i przedstawia drogę. Odnośnie działki rolnej K (zdjęcie nr 71 i 71) wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej jej zdjęcie także zostały zrobione z tej działki (a więc z gruntu zadeklarowanego do płatności), co wynika jednoznacznie ze szkicu nr 9. To samo dotyczy zdjęć działki rolnej oznaczonej literą Ł (zdjęcia nr 76, 77 i 78, szkic nr 7, przedstawiający miejsca, z których były robione te zdjęcia).

Z kolei jeśli chodzi o zarzuty dotyczące zdjęć działek rolnych: T o powierzchni 18,72 ha i S o powierzchni 7,14 ha zauważyć należy, że skarżąca nawet nie kwestionuje tego, że potwierdzają one ustalenia organu odnośnie ich złego stanu, a jedynie podnosi, że zdjęcia te "nie są reprezentatywne" gdyż na innych częściach tych działek była prowadzona działalność rolnicza. Tego typu argumenty nie są wystarczające do podważenia ustaleń dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że sama dokumentacja fotograficzna nie jest jedynym dowodem, świadczącym o nieutrzymywaniu przez Spółkę gruntów w dobrej kulturze rolnej. Dokumentacja ta bowiem jedynie potwierdza ustalenia zawarte w samym protokole. O wadze zaś protokołu z kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty, co gwarantuje ich wiarygodność. Zauważyć nadto należy, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli znajdują potwierdzenie w zdjęciach wykonanych wiosną i latem 2009r. i dostępnych na stronach internetowych www.geoportal.gov.pl oraz [...], z których wynika, że część działek zadeklarowanych jako rolne jest zalesionych. Dowody w postaci protokołu z kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, wbrew zarzutom skargi, uzasadniały ustalenie dokonane przez organy w niniejszej sprawie, że tylko niewielka część zadeklarowanych do płatności działek, do tych płatności się kwalifikowała.

Mając to na uwadze za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., którego autor skargi upatruje w pominięcie przez WSA w K. uchybienia jakiego dopuścił się organ, pomijając w troku rozpoznawania sprawy wszystkie wnioski dowodowe. W świetle bowiem dowodów, którymi dysponował Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w K., jak to słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, władny był on uznać, że stwierdzone na wielu działkach zadrzewienia i zakrzaczenia nie mogły powstać po deklarowanym przez [...]. S.A. terminie koszenia. Tak więc nawet wykazanie przez stronę, że zamówiła ona wykonanie usług i za nie zapłaciła nie mógł podważyć wiarygodności protokołu z kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynikało, że na znacznej większości zadeklarowanych działek rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej bądź też są wykluczone z płatności z uwagi na ich porośnięcie kilkuletnim lasem.

Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. i w związku z § 1 i § 4 pkt 2 rozporządzenia to także i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Tylko wówczas skarżąca mogłaby go skutecznie podnosić gdyby w spawie zostało ustalone, że istniejące na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności drzewa oraz krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50. Tak więc skarżąca musiałoby wykazać zarówno to, że liczba występujących drzew i krzewów łącznie nie przekracza 50 sztuk na 1 hektar jak i to, że nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Tymczasem te okoliczności w toku postępowania przed organami administracyjnymi nie zostały udowodnione, a przeciwnie, z protokołu kontroli wynika, że między innymi istniejące zadrzewienia i zakrzaczenia powodują to, że działki nie kwalifikują się do przyznania płatności.

W istocie skarżący poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego próbuje zakwestionować ustalony przez organ stan faktyczny, który następnie został przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, co jest niedopuszczalnym zabiegiem w ramach tego zarzutu.

Zgodnie z art. 7 ustawy z 26 stycznia 2007r. w brzmieniu obowiązującym w 2009r., a więc w roku, którego dotyczy płatność, rolnikowi przysługuje płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 1782/2003, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. (ust. 1 pkt 2) oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (ust. 1 pkt 2a).

Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Polska jako jedno z państw członkowskich została również zobowiązana do określenia na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizując nałożony na Polskę obowiązek rozporządzeniem z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), a następnie powołanym powyżej rozporządzeniem w sprawie minimalnych norm określił minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać, aby mogły być uznane za grunty utrzymany w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Analiza przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew.

Należy bowiem zauważyć, iż stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, były faktycznie w dobrym stanie agrotechnicznym.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa procesowego i materialnego, należy uznać za bezzasadny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.