Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 118/05

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1190/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. M. i K. D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] lutego 2004 r. o Nr [...], w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Głównym zarzutem podnoszonym w skargach był brak właściwości do orzekania Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie. Zgodnie z przepisami art. 33a ust. l i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.), kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów. Jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Według art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym powiatową administrację zespoloną stanowią jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Z kolei w myśl art. 76 ust. l tej ustawy nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Powiatowa straż pożarna jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i w zakresie spraw finansowych nadzór nad nią, jako jednostką działającą w ramach powiatu, sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Funkcjonowanie powiatowej straży pożarnej w ramach powiatu wynika chociażby z regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, który mówi, iż do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Zgodnie z art. 56 ust. l pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym dochodami powiatu są między innymi dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże, dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz wpłaty innych powiatowych jednostek organizacyjnych. Z przepisu tego wynika, że dochodem powiatu są dotacje celowe przeznaczone na realizację zadań powiatowych straży, a więc i straży pożarnej oraz dochody powiatowych jednostek budżetowych.

Zasady finansowania Państwowej Straży Pożarnej na terenie powiatu określone zostały w art. 19a ust. 2 i art. 19b ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, według których koszty jej funkcjonowania są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa i mogą w nich uczestniczyć gmina, powiat, samorząd województwa, organizatorzy imprez masowych. Zgodnie zaś z § l pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad rozdziału środków finansowych przeznaczonych wyłącznie na cele ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 53, póz. 564 ze zm., na cele ochrony przeciwpożarowej mogą być przeznaczone również środki finansowe pochodzące z wpływów uzyskanych ze składek z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od ognia, przekazywanych przez zakłady ubezpieczeń. Na to rozporządzenie powoływał się J. M. podnosząc, że środki finansowe uzyskane przez Komendę Powiatową PSP w S. od firm ubezpieczeniowych wpłynęły na jej konto pozabudżetowe, a więc nie pochodziły ani od powiatu, ani z dotacji celowej i tym samym nie była właściwa do orzekania w jego sprawie komisja sprawująca nadzór nad sprawami finansowymi powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z tym stanowiskiem, bowiem każdy dochód powiatowych jednostek budżetowych stanowi dochód powiatu, a powiatowa straż pożarna jest taką jednostką, również dochód pochodzący ze składek z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia jest dochodem powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 160 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w świetle którego komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach obrachunkowych są właściwe w sprawach dotyczących realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Komisje orzekające regionalnych izb obrachunkowych orzekają w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie między innymi realizacji budżetu gminy oraz działania jednostek objętych nadzorem regionalnych izb obrachunkowych - § 5 pkt l i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd I instancji uznał, że Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie była właściwa do orzekania w sprawach skarżących.

Zgodnie z postanowieniami art. 27a pkt 2 ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 119 z 1998 r., poz. 773 ze zm.) - dalej u.z.p. - zamawiający zobowiązany był odrzucić ofertę, jeżeli oferent nie złożył wymaganych oświadczeń lub nie spełnił innych wymagań określonych w ustawie lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia albo zaproszeniu do składania ofert, w szczególności nie wniósł wadium. W rozpatrywanej sprawie zamawiający postawił warunek, aby dokument o wpisie do ewidencji opatrzony był odpowiednią adnotacją, a to oznacza, że wymóg ten był ważny dla zamawiającego; przy tym zgodny był on z wymogami ustawy o zamówieniach publicznych. Komisje Orzekające obu instancji stwierdziły, iż w dokumentacji z przeprowadzonego przetargu brak było wpisu do ewidencji działalności gospodarczej zawierającego adnotację o aktualności danych w nim zamieszczonych, zauważyły też, że adnotacja widniejąca na przedłożonym przez J. M. na rozprawie wpisie jest napisana odręcznie przez kalkę lub inną techniką.

W ramach uprawnień przyznanych im mocą art. 34 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, poddały ocenie ten dowód i odmówiły mu wiarygodności, uzasadniając swoje stanowisko. Przywołany przepis stanowi, że wiarogodność i moc dowodów podlega swobodnej ocenie kolegium, opartej na wszechstronnym rozważeniu zebranego materiału. W ocenie Sądu I instancji, Komisje obu instancji nie przekroczyły swobodnej oceny dowodów i w ramach niej mogły odmówić mocy dowodowej przedłożonemu przez skarżącego dowodowi, szczególnie że jego wagę rozważyły w świetle obowiązujących przepisów prawa i zaistniałych w sprawie okoliczności. Stawiana w skardze hipoteza, iż prawidłowo sporządzony wpis do ewidencji został celowo usunięty z akt sprawy, nie została udowodniona, nie może zatem być wzięta pod uwagę.

Sąd I instancji uznał za niezasadny również zarzut dotyczący braku oceny dokumentu złożonego w postaci faksu. Komisja I instancji zwróciła uwagę na sprzeczność oświadczeń składanych przez K. D. na okoliczność złożenia przez firmę "I." oferty pisemnej w terminie. Początkowo twierdził on, że oferta ta została przesłana w terminie za pomocą faksu, a potwierdzona na piśmie w dniu następnym, później zmienił swoje wyjaśnienia i utrzymywał, iż pisemna oferta została doręczona do rąk Przewodniczącego Komisji Przetargowej w terminie i zarejestrowana w dzienniku podawczym w dniu następnym. Główna Komisja Orzekająca w odpowiedzi na skargę zauważyła, że w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego złożenie oferty za pomocą faksu. Jej zdaniem, złożenie oferty w innej formie niż pisemna nie spełnia wymogów określonych w art. 21 ust. 4 u.z.p, a z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie niezbicie wynika, że pisemna oferta złożona została po upływie wyznaczonego terminu.

Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.z.p. ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej, pod rygorem nieważności. Jedynie oświadczenia lub zawiadomienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego (art. 21 ust. 3 u.z.p.).

Ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnej innej formy złożenia oferty, wobec braku dowodu zaświadczającego złożenie przez firmę "I." oferty w formie pisemnej w wyznaczonym terminie pozostawało przyjąć, iż wpłynęła ona po upływie tego terminu. Z dziennika podawczego wynika, że pisemna oferta została złożona po upływie tego terminu, a przedstawiony przez skarżącego na etapie skargi przeciwdowód w postaci oświadczenia M. P. nie był oceniany przez orzekające w niniejszej sprawie Komisje, gdyż nie był im znany. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Komisje obu instancji zasadnie przyjęły, iż oferta firmy "I." została złożona po upływie wyznaczonego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż niekorzystne dla skarżących opinie w ogóle nie były wzięte pod uwagę, czego szczególny wyraz daje łagodne potraktowanie obwinionych przez Główną Komisję Orzekającą. Poza tym istnieje wymóg ustanowiony przepisem § 37 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, iż do wniosku o ukaranie należy dołączyć między innymi opinię przełożonego o sposobie wywiązywania się obwinionego z obowiązków służbowych. Nadto opinia ta została poddana ocenie właściwego organu.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. l pkt 12 ustawy o finansach publicznych, zaś zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, który uzasadniałby uchylenie go w trybie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej: p.p.s.a.

J. M., K. D. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt l p.p.s.a. poprzez:
2. a) błędną wykładnię art. 19a i 19b ustawy z dnia 24 sierpnia 2004 r. o Państwowej Straży Pożarnej - dalej PSP - (Dz.U. Nr 147 z 2002 r., poz. 1230, z późn. zm.) w związku z art. 160 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 15 z 2003 r., poz. 148, z późn. zm.) - polegające na przyjęciu, że dotacja celowa z budżetu państwa na pokrycie kosztów funkcjonowania PSP podlega nadzorowi i kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową (dalej: RIO), a zatem, że Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Rzeszowie była właściwa do orzekania w sprawach skarżących;
3. b) błędną wykładnię art. 56 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592, z późn. zm.) - polegające na przyjęciu, że środki wpłacone przez firmy ubezpieczeniowe na rachunek pozabudżetowy Komendy Wojewódzkiej PSP stanowią dochód powiatu - dotyczy skarżącego J. M.;
4. c) niewłaściwe zastosowanie art. 160 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - polegające na zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może mieć zastosowania w sprawie z uwagi na finansowanie zamówienia publicznego ze środków pochodzących spoza budżetu powiatu - dotyczy skarżącego J. M.
5. 2. Naruszenie prawa procesowego, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:
6. a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 § l pkt l lit. c) - polegające na niezauważeniu i nieuwzględnieniu przez WSA uchybień organów I i II instancji, które polegają na:
7. – uznaniu winnym przez GKO skarżącego D. pomimo wniosku zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o braku odpowiedzialności skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
8. – rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej na niekorzyść skarżącego J. M., tj. naruszenie art. 7 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia
9. b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 106 § 3 ustawy o p.p.s.a. - polegające na niewzięciu pod uwagę przez WSA dowodu z oświadczenia M. P. - dotyczy skarżącego K. D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
10. I. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
11. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
12. 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej skarżący podnieśli zarzuty składające się na obie wymienione w art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjne. Wobec tego w pierwszej kolejności odnieść się należało do tych zarzutów, które odpowiadały podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dopiero bowiem wówczas gdyby zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione uzasadnienie znajdowałoby odnoszenie się do pierwszej z podstaw kasacyjnych.

II. 1. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom wojewódzki sąd administracyjny nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezauważenie i nieuwzględnienie uchybień jakich miały, zdaniem skarżących, dopuścić się organy administracji publicznej I i II instancji. Aczkolwiek, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązek działania z urzędu ze skutkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powstawałby dopiero wtedy, gdyby zachodziło naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienia w istocie nie zachodziły.

A. Podnosząc, że uznano winnym skarżącego K. D. pomimo wniosku zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o braku odpowiedzialności skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, skarżący nie wskazali jaki to przepis postępowania miał zostać naruszony. Tymczasem stosowany odpowiednio w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych art. 28 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia stanowił o braku związania organu orzekającego odstąpieniem oskarżyciela od popierania wniosku o ukaranie. Wobec tego odstąpienie od wniosku o uznanie winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie wyłączało orzeczenia o uznaniu skarżącego winnym. Wbrew przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezie, skarżący winien się liczyć z możliwością takiego rozstrzygnięcia, a tym samym nie został ograniczony w zakresie możności obrony jego praw.

B. Zarzucając naruszenie wyrażonej w art. 7 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia zasady in dubio pro reo skarżący zacytowali jedynie w części treść wskazanego przepisu. Obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie dotyczy wszelkich wątpliwości, lecz jedynie takich, które nie dają się usunąć. Jeżeli więc po wyczerpaniu możliwości dowodowych przy użyciu dopuszczalnych wnioskowań dokonano ustaleń, działając w granicach swobodnej oceny dowodów, a rozumowanie w tym przedmiocie należycie przedstawiono w uzasadnieniu orzeczenia, zarzucane naruszenie przepisu postępowania nie zachodzi. W szczególności zasada in dubio pro reo nie wyłącza możności odmowy dania wiary dowodom wskazywanym przez stronę, w sytuacji gdy orzekający w sprawie organ wskaże dowody przeciwne i wyjaśni dlaczego właśnie tym dowodom dał wiarę.

Skarżący zresztą nie kwestionowali, że istniały dowody o przeciwnej wymowie i nie wyjaśnili przyczyn, dla których dowody wskazywane przez nich miałyby zachowywać wyższą moc. Nie podważyli także prawidłowości rozumowania organu odwoławczego poza powołaniem się na wskazywaną jako naruszoną zasadę.

2. Zarówno z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), jak i z art. 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Już tak określony zakres kompetencji sądów administracyjnych sprzeciwia się dopuszczaniu prowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym szeroko rozumianego postępowania dowodowego zmierzającego do dokonywania istotnych ustaleń faktycznych. Dlatego też nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu o wyjątkowym charakterze, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym możliwe jest prowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu i to tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania.

Skarżący domagali się prowadzenia przed sądem pierwszej instancji dowodu z oświadczenia pisemnego osoby fizycznej. Wnioskowany dowód nie służył jednak usunięciu istotnych wątpliwości, stanowił dowód przeciwny w stosunku do innych dowodów uznanych za wiarygodne przez organ odwoławczy. Wniosek o przeprowadzenie dowodu zmierzał więc do przeniesienia na etap postępowania sądowoadministracyjnego funkcji zbierania i oceny dowodów oraz dokonywania istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń.

Prowadzenie dowodu z zeznań świadka w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne. Tymczasem dowód z pisemnego oświadczenia osoby fizycznej w istocie zastępuje dowód z zeznań świadka i to bez zachowania wymogów z art. 83 § 3 k.p.a.

III. 1. Najbardziej eksponowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 19a i 19b ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 160 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że dotacja z budżetu państwa na pokrycie kosztów funkcjonowania PSP podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, a w konsekwencji, że komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnej izbie obrachunkowej była właściwa do orzekania w sprawach skarżących. Wbrew temu zarzutowi stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego było w pełni prawidłowe.

Punktem wyjścia dla oceny, czy w sprawie właściwe były komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach obrachunkowych, czy też resortowe komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrach, była interpretacja art. 160 ust. 1 i 3 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych. W art. 160 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy wymieniono komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym komisje resortowe (pkt 1) i działające przy regionalnych izbach obrachunkowych (pkt 3).

Według art. 160 ust. 1 pkt 1 komisje resortowe są właściwe w sprawach dotyczących realizacji budżetu w zakresie działów administracji rządowej, którymi kieruje lub które nadzoruje minister albo przewodniczący komitetu wchodzący w skład Rady Ministrów. Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 3 komisje przy regionalnych izbach obrachunkowych są właściwe w sprawach dotyczących realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Porównanie treści przytoczonych przepisów wskazuje, że o właściwości wymienionych komisji nie decyduje rodzaj finansowanej działalności, na co powoływano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując na regulacje ustawy o działach administracji rządowej, lecz źródło finansowania kontrolowanej działalności. Działalność finansowana z budżetu państwa w zakresie działów administracji rządowej podlega kontroli komisji resortowych, działalność finansowana z budżetu jednostek samorządu terytorialnego kontrolowana jest przez komisje przy regionalnych izbach obrachunkowych.

W tym stanie rzeczy trafnie sąd pierwszej instancji za istotę zagadnienia rzutującego na rozstrzygnięcie uznał ocenę, czy działalność Państwowej Straży Pożarnej na szczeblu powiatu finansowana jest z budżetu powiatu.

Związek organizacyjny jednostek Państwowej Straży Pożarnej z organami samorządu powiatowego jest dość skomplikowany. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej centralnym organem administracji rządowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Na obszarze województwa zadania i kompetencje Państwowej Staży Pożarnej wykonuje wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jako kierownika straży wchodzących w skład zespolonej administracji rządowej (art. 11 ust. 1 pkt 1) oraz komendant powiatowy (miejski) PSP (art. 11 ust. 1 pkt 2).

Komendanta powiatowego powołuje komendant wojewódzki w porozumieniu ze starostą (art. 13 ust. 1). To ostatnie rozwiązanie ustawodawca określił jako wyjątek od zasady określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to jest powoływania przez starostę kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Takie odniesienie potwierdza jednak rozumowanie sądu, iż komenda powiatowa PSP stanowi jednostkę organizacyjną o jakiej mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym pozostającą pod zwierzchnictwem starosty (art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawodawca wyłączył jedno tylko uprawnienie starosty z zakresu zwierzchnictwa nad komendą powiatową PSP, potwierdzając nie wprost istnienie pozostałych.

W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów sposób finansowania Państwowej Straży Pożarnej został określony w art. 19a-19d ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Ogólną zasadą jest, że koszty związane z funkcjonowaniem PSP są pokrywane z budżetu państwa (art. 19a ust. 1). Na obszarze powiatu zasada ta doznaje wyjątku w postaci pokrywania kosztów z dotacji celowej z budżetu państwa (art. 19a ust. 2). Odrębną kwestią jest możliwość pokrywania kosztów przez inne podmioty określone w art. 19 b.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże, a także dochody powiatowych jednostek budżetowych. Jednostki organizacyjne, w tym komendy powiatowe PSP jako określone w art. 33a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (art. 33a ust. 3 wymienionej ustawy).

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 8 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) wprost wymieniono jako dochody powiatu dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji, o jakich mowa w ustawie o samorządzie powiatowym.

W świetle wymienionych przepisów trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że działalność Państwowej Straży Pożarnej finansowana jest z budżetu (dochodów) powiatu, mimo że pierwotnym źródłem pochodzenia środków finansowych jest budżet państwa, z którego zasobów udzielona jest dotacja celowa. W konsekwencji dokonywanie zamówień publicznych pod względem przestrzegania dyscypliny finansów publicznych podlega kontroli komisji działających przy regionalnych izbach obrachunkowych. Równocześnie gospodarka finansowa PSP na obszarze powiatu podlega kontroli regionalnych izb obrachunkowych (art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych).

2. W dwóch zarzutach skarżący odnieśli się do twierdzenia, iż środki przeznaczone na zamówienia publiczne pochodziły z środków wpłacanych przez firmy ubezpieczeniowe. Dopatrywali się w tym względzie naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 160 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych. Zarzuty te nie były słuszne.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o Państowej Straży Pożarnej zakłady ubezpieczeń są obowiązane przekazywać 10% sumy wpływów uzyskanych z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od ognia na określone cele ochrony przeciwpożarowej, a środki z tego tytułu przekazywane są Komendantowi Głównemu PSP, który z kolei rozdziela środki na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym z 2 czerwca 1999 r. Środki, które trafiają do komend powiatowych PSP i stanowią bez wątpienia dochody tych jednostek, a więc dochody powiatowych jednostek budżetowych. Jak wykazano, dochody powiatowych jednostek budżetowych stanowią dochody powiatu, których wydatkowanie podlega kontroli wskazanych już organów. Tym samym brak podstaw do traktowania wpływów z omawianego tytułu inaczej niż pochodzących z dotacji celowych.

IV

Z wymienionych powodów uznano, że skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw. Nie zachodziły też przyczyny nieważności brane pod uwagę z urzędu. Dlatego też oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.