Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 630/13, uwzględnił skargę W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z 22 [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowe, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W. K. (dalej: skarżąca) wnioskiem z 18 [...] 2009 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. (dalej: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z 7 [...] 2009 r. nr [...] uwzględnił wniosek W. K. w zakresie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 r. w wysokości [...] oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że płatność zwierzęca nie mogła zostać przyznana W. K. z uwagi na to, że zwierzęta zostały przez nią zgłoszone i zarejestrowane w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt dopiero w dniu 13 [...] 2007 r., czyli po okresie od 15 [...] 2006 r. do 14 [...] 2007 r., o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.
Nr 40, poz. 326, dalej: rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r.). Organ zauważył, że z danych wynika, iż małżonek W. K. w okresie od 15 [...] 2006 r. do 14 [...] 2007 r. był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni. Okoliczność ta mogła być wzięta pod uwagę przy przyznawaniu płatności zwierzęcej na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., jednak strona nie zawarła we wniosku żądania uwzględnienia tych zwierząt oraz nie załączyła pisemnej zgody małżonka, co miało wpływ na rozstrzygnięcie organu w tym zakresie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania W. K. decyzją z 22 [...] 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa przyznania płatności zwierzęcej jest konsekwencją błędnie wypełnionego przez stronę wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., Sygn. akt V SA/Wa 749/10 uchylił zaskarżoną decyzję z 22 [...] 2010 r., w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania płatności zwierzęcej. Sąd stwierdził, że skarżąca otrzymała płatność zwierzęcą za lata 2007-2008, a decyzje zostały wydane odpowiednio na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r.) i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, dalej: rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r.).
Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżąca otrzymała płatność zwierzęcą w latach 2007-2008, to spełnia warunki o jakich mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. W związku z tym, organ przy ustalaniu płatności zwierzęcej powinien był wziąć pod uwagę powierzchnię użytków zielonych z okresu od 15 [...] 2007 r. do 14 [...] 2008 r., a nie jak przyjął organ z okresu od 15 [...] 2006 r. do 14 [...] 2007 r. Oznacza to, że do wyliczeń powierzchni ustalanej jako iloraz liczby zwierząt, których posiadaczem był dany rolnik lub jego małżonek powinien być brany pod uwagę okres, w którym zwierzęta były zarejestrowane na rolniczkę.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 23.10.2012 r., sygn. II GSK 1433/11 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wypowiedział się stanowczo w kwestii przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez organy oraz nie wyjaśnił wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, ale wprost stwierdził, że do organu należy wskazanie przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, przy czym obowiązek ten wiązał z poszanowaniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W konsekwencji zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). NSA zalecił aby WSA w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie przeprowadził powtórnie kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonując jednoznacznej oceny zaskarżonej decyzji zarówno z punktu widzenia dochodzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymaganej prawem procedury jak i zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, w tym zaistnienia w sprawie warunku wstępnego uniemożliwiającego przyznanie płatności zwierzęcej na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. tj. wykluczenia, że skarżąca spełniała warunki określone w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił skargę skarżącej. Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał, mając na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA, że zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. istotne znaczenie ma kwestia posiadania przez skarżącą i jej męża zwierząt. Natomiast w aktach administracyjnych brak jest w tym względzie jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę ustaleń faktycznych w zakresie posiadanych stad. Ich posiadanie potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestru zwierząt (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), co wymaga udokumentowania. Zdaniem WSA, powyższe uniemożliwia realizację wytycznych NSA. W postępowaniu przed Organem II instancji – należy załączyć dokumentację, o której mowa w punkcie V niniejszego uzasadnienia i dokonać ustaleń faktycznych, z uwzględnieniem stanowiska NSA.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 53, poz. 217 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy,
- 2. § 6, § 8, § 12 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r.
- 3. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że organ powinien zweryfikować dokumenty innego wnioskodawcy (męża wnioskodawczyni), podczas, gdy nie składała ona takiego wniosku, nie występowała z żądaniem w przedmiotowym wniosku;
II naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z urzędu mimo wytycznych NSA;
- 2. art. 61 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji uznanie i przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy nie istniał obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie zasadności żądania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku wyjaśnienia, jakie znaczenie ma brak dokumentacji dotyczącej posiadania stada przez innego beneficjenta i w jaki sposób organ naruszył przepisy, czy były to przepisy prawa materialnego czy procesowego;
- 5. błędne uchylenie decyzji skarżącego organu jedynie w oparciu o uznanie, że nie jest możliwa realizacja wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu braku dokumentacji posiadania stad – bez wskazania, jakie to przepisy prawa materialnego lub procesowego organ naruszył i braku wykazania, że potencjalne naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę obowiązany będzie do przeprowadzenia powtórnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W jej wyniku konieczne będzie sformułowanie jednoznacznej oceny tej decyzji zarówno z punktu widzenia dochowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR wymaganej prawem procedury jak i zgodności z prawem materialnym, w tym zaistnienia w sprawie warunku umożliwiającego przyznanie płatności zwierzęcej na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. tj. wykluczenia, że skarżąca spełnia warunki określone w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji uchylił się od tego obowiązku. Bowiem nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które są dla niego wiążące w tej sprawie. Sąd natomiast stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających posiadanie przez skarżącą i jej męża zwierząt, a ta okoliczność ma istotne znaczenie dla poczynienia ustaleń faktycznych zgodnie z zaleceniami NSA zawartymi w przywołanym wyżej wyroku. Przy czym Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wymienił żadnego przepisu postępowania, który naruszył organ, a przede wszystkim okoliczność posiadania przez stronę i jej męża zwierząt zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru zwierząt koniowatych jest niesporna. Bowiem małżonek strony był posiadaczem zwierząt wpisanych do rejestru w okresie od 15 [...] 2006 r. do 14 [...] 2007 r,, natomiast skarżąca zgłosiła i zarejestrowała zwierzęta w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w dniu 13 [...] 2007 r.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Pozostałe zarzuty skargi, wobec sporządzenia uzasadniania zaskarżonego wyroku niepoddającego się kontroli instancyjnej, są przedwczesne.
Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od strony, gdyż strona nie może być obciążana z powodu niewywiązania się Sądu z obowiązku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia orzeczenia (art. 207 § 2 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę obowiązany będzie do przeprowadzenia ponownej kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1433/11.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.