Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. (dalej: WSA w L.) wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 64/12 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta L. wyraził R. S. zgodę na lokalizację części komisu samochodowego w pasie drogi wojewódzkiej [...] na części działki nr [...].
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. R. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o wyrażenie zgody na dzierżawę części działki nr [...] położonej w pasie drogi wojewódzkiej [...].
Wniosek ten został uzupełniony przez R. S. pismem bez daty o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie drogi wojewódzkiej [...], części działki nr [...] pod komis samochodowy od [...] do [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: "u.d.p.", zezwolił R. S. na zajęcie pasa drogowego w dniach od [...] do [...] w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu. Od tej decyzji R. S. nie złożył odwołania.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. R. S. wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2010 r., jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". Argumentował, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 22 u.d.p. i przepisy prawa cywilnego. W ocenie wnioskodawcy nie było podstaw do wydania decyzji, ponieważ w oparciu o umowę z dnia [...] czerwca 2007 r. zawartą z Gminą L., dzierżawił część działki nr [...] i dzierżawę chciał przedłużyć, a nie otrzymać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ uznał, że nie narusza ono prawa w sposób rażący. Ponadto nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 22 u.d.p., gdyż parking R. S. jest związany wyłącznie z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą o innym charakterze niż zarządzanie drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Parking ten nie obsługuje i nie zabezpiecza ruchu drogowego odbywającego się na sąsiedniej drodze publicznej. Kolegium wskazało, że tylko w razie powiązania funkcjonowania parkingu z sąsiadującą drogą publiczną można by uznać, że parking był przedmiotem umowy zawartej na podstawie art. 22 u.d.p. przez właściciela gruntu, Gminę L. z R. S. Skoro parking zajmuje pas drogowy w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p., to wymagał uzyskania zezwolenia.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. S. wniósł o uchylenie decyzji. Argumentował, że organ rażąco naruszył art. 61 § 3 k.p.a., bowiem potraktował jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wydzierżawienie części działki nr [...] jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli organ miał wątpliwości co do treści wniosku i intencji wnioskodawcy, to powinien go wezwać do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku oraz pouczyć, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem R. S. jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie spełniał wymogów formalnych przewidzianych dla wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
SKO po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Stwierdziło, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ postępowanie zostało prawidłowo wszczęte na wniosek R. S., który zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o zajęcie pasa drogowego pod komis samochodowy. Wnioskodawca wskazał, że chodzi mu o część działki nr [...] przy [...] w L. o pow. [...] m2 i podał planowany okres zajęcia pasa od [...] do [...]. Nadto wniósł, by opłaty za jego zajęcie były naliczane miesięcznie. Kolegium podkreśliło, że Prezydent Miasta L. nie traktował prośby o wydzierżawienie części działki nr [...] jako wniosku o zajęcie pasa drogowego, bo takim wnioskiem już dysponował. Kolegium wyjaśniło także, że dla załatwienia sprawy nie miała znaczenia umowa dzierżawy gruntów położonych na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., gdyż obowiązywała w okresie od [...] do [...], a kolejna umowa w tym zakresie z dnia [...] października 2010 r. nie obejmowała działki nr [...].
Co więcej, działka nr [...] nie była przeznaczona do wydzierżawiania przez Miasto L. W skardze do WSA w L. R. S. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych przez SKO i zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarzucił liczne naruszenia przepisów k.p.a., wyjaśniając przede wszystkim, że organ nie ustalił rodzaju i charakteru jego żądania. Podkreślił, że nie składał wniosku o zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] sierpnia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o przedłużenie dzierżawy części działki nr [...] położonej w pasie drogowym. Skoro organ błędnie rozpatrzył ten wniosek jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydał zezwolenie, to zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podał również, że na telefoniczne wezwanie i polecenie urzędnika wypełnił i podpisał druk wniosku o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w tym pasie obiektów budowlanych ze wskazaniem na art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Wniosek ten nie posiada daty wpływu ani pieczęci organu, a zatem jako dokument urzędowy nie jest wiarygodny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczasową argumentację, jak również wyjaśniło, że nieopatrzenie wniosku strony datą wpływu jest naruszeniem art. 61 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji.
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. WSA w L. oddalił skargę.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący złożył do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. dwa wnioski. W pierwszym, z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił się o wydzierżawienie części działki nr [...] położonej przy [...] w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], zaś w drugim, bez daty, złożonym na urzędowym formularzu, zatytułowanym "wniosek o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem obiektów budowlanych" domagał się od organu udostępnienia gruntu w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]. Prezydent Miasta L. załatwił wniosek o zajęcie pasa drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na podstawie tej decyzji skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy [...] w dniach od [...] do [...] w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby komisu. Decyzja stała się ostateczna, a skarżący nie składał od niej odwołania, co oznacza, że nie miał do niej zastrzeżeń i akceptował warunki zajęcia pasa drogowego.
Z treści decyzji wynika bezpośrednio, że skarżący wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego w przedziale czasowym od [...] do [...]. Zobowiązywała ona skarżącego po upływie wyżej wymienionego terminu do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności po likwidacji miejsc postojowych oraz terminowego i komisyjnego zwrotu terenu.
Sąd I instancji zauważył, że skarżący nadal zajmuje ten teren i obecnie kwestionuje legalność zezwolenia. We wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia skarżący wskazał, że wydano je w sytuacji, gdy do zajęcia pasa drogowego wystarczająca byłaby umowa cywilnoprawna zawarta z organem w trybie art. 22 ust. 2 u.d.p. W toku postępowania skarżący kwestionował też zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Sąd podkreślił w tym kontekście, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek, a nie z urzędu. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. W okolicznościach sprawy Prezydent Miasta L. dysponował wnioskiem skarżącego o zajęcie pasa drogowego w stosunku do części działki nr [...] pod komis samochodowy. Wniosek był złożony na urzędowym formularzu i opatrzony pieczęcią "[...]" oraz własnoręcznym podpisem skarżącego. Z chwilą złożenia wniosku zostało wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego.
Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...]. W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Taka decyzja została wydana w stosunku do skarżącego.
Zdaniem Sądu I instancji zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Za takie naruszenie nie można bowiem uznać sytuacji, w której organ rozpatrzył wniosek i nie zawarł umowy cywilnoprawnej, na podstawie której skarżący mógłby korzystać z gruntu zlokalizowanego w pasie drogowym.
Stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu grunty, o których stanowi ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu.
W ocenie Sądu konstrukcja art. 22 ust. 2 u.d.p. przewiduje możliwość, co nie znaczy, że organ ma obowiązek zawarcia umowy w tym trybie. W niniejszej sprawie organ nie zawarł takiej umowy, ponieważ nie wystąpiły przesłanki wskazane w cytowanym przepisie. Fakt, że skarżący dzierżawił dwie działki (nr [...] i [...]), a z trzeciej korzystał (nr [...]) na podstawie zezwolenia, nie oznacza, że organ rażąco naruszył art. 22 ust. 2 u.d.p., nie zawierając z nim umowy dzierżawy działki nr [...].
Z uwagi na powyższe WSA stwierdził, że objęte kontrolą decyzje są zgodne z prawem.
II
Skargę kasacyjną złożył R. S. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego zmianę i uchylenie decyzji SKO w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. i uchylenie tego zezwolenia. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- 1. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA zamknął rozprawę, pomimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, w tym w szczególności Sąd I instancji nie ustalił w sposób należyty, czy postępowanie organu administracji publicznej oparte zostało na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz jakie skutki w przedmiotowej sprawie wywołał brak zastosowania przez organ obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 9 i 10 k.p.a. oraz art. 61 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuścił się organ administracji państwowej, a mianowicie:
- – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes strony oraz wprowadzenie jej w błąd co do okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie decyzji,
- – art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej,
- – art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronie jakichkolwiek informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a stopień tego naruszenia ocenić należy jako rażący,
- – art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania,
- – art. 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego bez żądania strony, a na wszczęcie z urzędu nie uzyskał zgodny strony, co stanowi wyjście przez organ poza granice żądania strony i rozstrzygnięcie z urzędu o materii nie objętej wnioskiem, co jest określone jako rażące naruszenie prawa,
- – art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku przez urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne, wyjaśnienia okoliczności sprawy stronie i zaniechanie wyraźnego wskazania na ryzyko wiążące się z planowanymi działaniami, w tej sprawie o zmianie warunków do dalszego korzystania z pasa drogowego na potrzeby komisu samochodowego.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał za organami, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy zostało ono przeprowadzone wadliwie i wady te miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wady postępowania administracyjnego w tej sprawie polegały przede wszystkim na tym, że nie rozpatrzono jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przedłużenie dzierżawy pasa drogowego – części działki nr [...]. Zamiast rozpatrzeć ten wniosek urzędnik Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. wezwał skarżącego i zobowiązał go do złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, który – jak wyjaśnił skarżącemu – miał być potraktowany jako załącznik do wskazanego wyżej wniosku o przedłużenie dzierżawy.
Skarżący wypełnił urzędowy formularz tego "załącznika" pod dyktando urzędnika i podpisał go. Działając w dobrej wierze i zaufaniu do organu nie wiedział, że opisany "załącznik" zostanie przez organ wykorzystany do wszczęcia postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, którego nie chciał wszcząć. Skarżący nie został przez urzędnika poinformowany z jakimi opłatami miesięcznymi wiąże się posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (1.860 zł; podczas gdy miesięczna dzierżawa ok. 350 zł), gdyby tak było nie podpisałby "załącznika". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prowadzi to do konkluzji, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował wyjście organu poza granice żądania strony i rozstrzygnięcie z urzędu o materii nie objętej wnioskiem strony, co stanowi rażące naruszenie art. 61 k.p.a. w zw. z art. 40 u.d.p.
SKO w L. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona wnosząca ten środek prawny nie wskazuje usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.
NSA stwierdza, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć tylko na podstawach wskazanych w tym przepisie. Zatem przyczyną skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu kasacyjnym Sąd II instancji bierze pod uwagę z urzędu tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, zatem istnieją prawne podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Strona wnosząca skargę wskazuje jako jej podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej wyrok WSA w L. objęty skargą kasacyjną narusza przepisy postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a naruszenie prawa polega na tym, że Sąd I instancji oddala skargę kasatora, przez co przyjmuje, że organy poprawnie stosowały przepisy k.p.a., a przez to właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały przepisy ogólne tej ustawy, art. 8, art. 9, art. 10, tym samym nie dopatrując się wydania decyzji przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w warunkach określonych przez treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zbudowany w ten sposób zarzut kasacyjny spełnia warunki formalne, gdyż wskazuje na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w połączeniu z naruszeniami procedury administracyjnej w postępowaniu przed SKO, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Niezależnie od tego zarzutu kastor podnosi samoistnie naruszenie przepisów p.p.s.a. i wskazuje w tym zakresie na treść art. 113 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przez WSA w L. art. 113 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a więc w sytuacji gdy uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zasadniczo sąd prowadząc postępowanie zamyka rozprawę, gdy uznaje, że akta sprawy i czynności podjęte przed sądem dają podstawę do wyrokowania. Naruszenie wskazanego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy sąd nie prowadziłby rozprawy albo wydał wyrok przed jej zamknięciem. W sprawie objętej skargą kasacyjną taka sytuacja nie występuje, zatem zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie znajduje podstaw prawnych.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez WSA w L. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarga wskazując naruszenie przepisów k.p.a. stwierdza, że jej oddalenie związane było z wadliwą oceną naruszeń tych przepisów. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić należy, że przedmiotem sprawy, w której zapadł skarżony wyrok była ocena poprawności prawnej decyzji dokonywana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Ten rodzaj sprawy wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego jakie powinno być przeprowadzone przed organami administracji (przed SKO).
Wskazać należy, że w tego rodzaju postępowaniu stan faktyczny sprawy może być odnoszony tylko do podstawy stwierdzenia nieważności, ze względu na którą jest prowadzone to postępowanie. W sprawie objętej kontrolą NSA wyrok Sądu I instancji odnosił się do oceny legalności podstawy prawnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ze względu na zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa art. 61 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 u.d.p., zatem postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone tylko co do okoliczności istotnych dla zastosowania tych przepisów, a skarga kasacyjna podnosząc takie zarzuty powinna wyjaśnić na czym polega to naruszenie i z jakiego powodu należało przyjąć, że ma ono rażący charakter. W takim zakresie WSA w L. był zobowiązany do oceny poprawności przeprowadzonego przez SKO postępowania.
W ocenie NSA te elementy zostały poprawnie zrealizowane przez Sąd I instancji, niezależnie od tego, że skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przepisów k.p.a. przyjmuje dla uzasadnienia tych naruszeń argumentację właściwą dla postępowania zwyczajnego, a nie realizowanego w ramach wskazanych przez treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak ukształtowane uzasadnienie skargi nie spełnia wymogu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i musiało skutkować przyjęciem jej niezasadności.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.