Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w E. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 17 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w O. (dalej: WIF) kopie faktur świadczące o prowadzeniu sprzedaży produktów leczniczych niezgodnie z obowiązującym prawem. Na fakturach tych dotyczących leków o wymienionych w nich nazwach jako sprzedawca figurowała A. Sp. z o.o. z siedzibą w E., jako nabywca B. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Ł. Pismem z 3 stycznia 2014 r. WIF powiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej [...] w P. przy ul. [...].
Następnie pismem z 28 stycznia 2014 r. wystąpił o opinię Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Jako powód cofnięcia zezwolenia wskazał dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, tj. z naruszeniem art. 86 ust. 2, ust. 5 i ust. 8, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 88 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: u.p.f.).
Do WIF 24 lutego 2014 r. wpłynęła uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wydania pozytywnej opinii, co do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie spornej apteki, a 25 kwietnia 2014 r. uchwała z [...] kwietnia 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymująca w mocy ww. uchwałę.
WIF decyzją z [...] lipca 2014 r. cofnął zezwolenie z [...] czerwca 2011 r. znak: [...], udzielone spółce na prowadzenie przedmiotowej apteki.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż spółka naruszyła przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej, poprzez sprzedaż produktów leczniczych do podmiotu prowadzącego hurtownię.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki, GIF decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję WIF z [...] lipca 2014 r.
GIF wyjaśnił, że spółka dokonywała sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez B Sp. z o.o. z siedzibą Ł. produktów leczniczych. Produkty te najczęściej występują w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" i należą do leków ratujących życie i zdrowie człowieka. Faktury wystawione w okresie luty - lipiec 2013 r. (od nr 5/2013 do nr 20/2013) potwierdzają sprzedaż produktów leczniczych do ww. hurtowni farmaceutycznej na łączną kwotę 157.640 zł.
GIF, przywołał treść przepisów art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, 74 ust. 1 u.p.f., i wskazał, że spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej co powoduje, że nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Ponadto w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 u.p.f. do których nie należy sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych. Apteka ogólnodostępna jest uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie określonym w art. 96 ust. 1 u.p.f. Dokonywanie przez aptekę ogólnodostępną sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych narusza powyższy przepis.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, ponieważ przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Z kolei przepis art. 101 pkt 4 u.p.f. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.
W ocenie GIF spółka prowadził działalność objętą zezwoleniem z naruszeniem przepisów regulujących prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że spółka nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki i tym samym przestała spełniać jeden z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Wystąpiła zatem przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f.
Spółka na decyzję GIF złożyła skargę do WSA w Warszawie, która zaskarżonym wyrokiem została oddalona.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. - organ zezwalający cofa zezwolenie, m.in. w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określone w zezwoleniu. W myśl zaś art. 101 pkt 4 u.p.f. - wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, m.in., gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.
W świetle ustaleń organów należąca do spółki apteka niezgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Wynika to z faktur, w których posiadanie weszły organy nadzoru farmaceutycznego z urzędu, a także przekazanych przez pełnomocnika skarżącej. Na fakturach tych jako sprzedawca leków figurowała przedmiotowa apteka zaś nabywcą tych produktów była B Sp. z o.o., prowadząca obrót hurtowy lekami.
Sąd wskazał, że prawo farmaceutyczne przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Apteki ogólnodostępne są uprawnione do prowadzenia obrotu detalicznego tj. do bezpośredniego zaopatrywania w leki ludności, które są wydawane na podstawie recepty, bez recepty, na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Dokonywanie sprzedaży przez aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych narusza przepisy prawa farmaceutycznego, gdyż sprzedając leki podmiotom wymienionym w art. 72 ust. 3 u.p.f. prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, do czego nie była uprawniona.
W świetle art. 101 pkt 4 u.p.f. jednym z warunków na udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej tj. apteki ogólnodostępnej jest spełnienie przez przedsiębiorcę przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przesłanka ta powinna być spełniona nie tylko w momencie udzielania zezwolenia, ale również powinna istnieć przez cały okres prowadzenia działalności. Zatrudniony przez spółkę kierownik apteki nie przestrzegał prawa w zakresie prowadzenia obrotu produktami farmaceutycznymi. Ta nierzetelność nie pozostała bez wpływu na ocenę istnienia tzw. "przesłanki rękojmi", która powinna istnieć w dacie udzielania zezwolenia oraz przez cały okres funkcjonowania apteki. Skoro sporna apteka złamała przepisy prawa, prowadząc odsprzedaż leków hurtowni, przestała istnieć po stronie spółki rękojmia należytego prowadzenia apteki co uzasadniało cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f.
Sąd – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) – stwierdził, że GIF nie naruszył tego przepisu, gdyż samodzielną podstawę do cofnięcia zezwolenia stanowił art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. Uzupełnienie podstawy prawnej przez organ II instancji o przepisy dotyczące obrotu hurtowego nie stanowiło poszerzenia czy zmiany przedmiotu postępowania.
Sąd uznał także, że pominięcie przez organ wniosków dowodowych spółki nie było uchybieniem skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji. W świetle ustaleń poczynionych w sprawie nieprzestrzegania przepisów prawa przez spółkę w zakresie obrotu produktami farmaceutycznymi było ewidentnie i uzasadniało postawienie tezy o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki, co z kolei stanowiło przesłankę do cofnięcia zezwolenia.
Reasumując Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały przepisy Prawa farmaceutycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy oddalił skargę.
Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 2, art. 10 i art. 13 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez WSA w Warszawie przedmiotowej sprawy (sygn. akt VI SA/Wa 12/15). WSA zaskarżonym wyrokiem ograniczył się jedynie do zaaprobowania decyzji WIF w O. z [...] lipca 2014 r. utrzymanej w mocy przez GIF decyzją z [...] października 2014 r., które to decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 106 i art. 10 k.p.a. Naruszenie to polega na pozbawieniu spółki, będącej stroną postępowania, możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów. Naruszenie tego nie dostrzegł WSA w Warszawie;
- - art. 106 i art. 10 k.p.a. poprzez zaaprobowanie zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji, pomimo, że zostały wydane z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu w następstwie czego strona została pozbawiona wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów;
- - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez WSA w Warszawie decyzji obu instancji, które zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organy samorządu aptekarskiego pierwszej i drugiej instancji w toku postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a. nie przeprowadziły postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Ustalenia organów samorządu aptekarskiego, pierwszej i drugiej instancji, sprowadziły się do bezkrytycznego zaakceptowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bez uwzględnienia któregokolwiek wniosku spółki. O tym naruszeniu pełna wiedzę miał zarówno WIF w O., jak i GIF.
Wskazując na powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - zgodnie z właściwymi przepisami.
GIF nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna – pomimo powołania w jej petitum obu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zawiera wyłącznie zarzuty odnoszące się naruszeń przepisów postępowania o charakterze proceduralnym.
Kasator w ramach tych zarzutów wywodzi, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 2, art. 10 i art. 13 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, ograniczając się do zaaprobowania decyzji organów farmaceutycznych. W ocenie kasatora, obie decyzja wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów, tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 106 k.p.a.
Przy czym kasator naruszenie wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, nie tyle upatruje w postępowaniu administracyjnym prowadzonym najpierw przed Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w O., a następnie przed Generalnym Inspektorem Farmaceutycznym, lecz przed organami samorządu aptekarskiego, które wydały uchwały w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku WIF w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia prawidłowości działania organów samorządu aptekarskiego w sprawie podjęcia uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wydania pozytywnej opinii, co do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, utrzymana w mocy uchwałą z [...] kwietnia 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, była przedmiotem oddzielnej skargi spółki do WSA w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 24 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2305/14 oddalił skargę spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 843/16 oddali skargę kasacyjną spółki.
Sformułowane, podobnie jak w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za chybione. Co prawda uzasadnienie tego wyroku skarżącej kasacyjnie jest znane, a więc tylko przypomnieć należy, że w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym oznaczało to, że Okręgowa Rada Aptekarska i Naczelna Rada Adwokacka nie dopuściły się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady współdziałania i ochrony praw strony.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że – po pierwsze – zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do już rozpoznanej sprawy kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2305/14 w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Po drugie – skarżący kasacyjnie, w ogóle nie sformułował zarzutów kwestionujących ustalony przez organy farmaceutyczne i przyjęty do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy w przedmiocie samego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy nie został podważony przez skarżącego kasacyjnie, a zatem tak ustalony mógł stanowić podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego, których naruszenia kasator nie zarzucił.
Za całkowicie nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 2, art. 10 i art. 13 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 2 p.p.s.a. – do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.
Zgodnie z art. 10 p.p.s.a – rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Stosowanie zaś do art. 13 § 1 p.p.s.a. – wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że już sama treść wskazanych przepisów, które mają charakter kompetencyjny (art. 10 i art. 13 § 1 p.p.s.a.) oraz wyrażający zasadę jawności (art. 10 p.p.s.a.), nie może – jak tego żąda kasator w motywach skargi kasacyjnej – służyć do stawienia zarzutów Sądowi I instancji co do przeprowadzenia prawidłowości kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. To zaś, że Sąd I instancji ma odmienną ocenę czy też inną od oczekiwanej przez kasatora, zaskarżonego aktu administracyjnego, nie oznacza, że Sąd ten sprawy nie rozpoznał w granicach swojej kognicji i kompetencji.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).