Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów przez przewoźnika kolejowego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2014 r., w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] czerwca 2013 r. R. G. odbył podróż pociągiem [...] nr [...] relacji B. – W., który przybył do stacji końcowej ze 197 - minutowym opóźnieniem. A. S.A. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiła R. G. wypłaty rekompensaty, o której mowa w przepisie art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE Nr L 315 z 3 grudnia 2007 r., s. 14, dalej: rozporządzenia (WE) nr 1371/2007).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) stwierdził naruszenie przez A. S.A. w W. przepisów art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 poprzez nieuwzględnienie reklamacji R. G. i niewypłacenie należnego odszkodowania z tytułu opóźnienia pociągu oraz nakazał usunięcie opisanej nieprawidłowości w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zarzuciła decyzji naruszenie m.in. art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007. Wyraziła też gotowość wypłaty odszkodowania wszystkim pasażerom podróżującym wraz z R. G. na podstawie biletu nr [...] pociągiem [...] nr [...] relacji B. – W. dnia [...] czerwca 2013 r., który przybył do stacji docelowej z opóźnieniem powyżej 2 godzin, zaznaczając, że wypłata stosownego odszkodowania dla wszystkich pasażerów na rzecz R. G. jest możliwa po przedstawieniu przez niego stosownych pełnomocnictw do reprezentacji pozostałych pasażerów.
Ponadto spółka podkreśliła, że w trakcie postępowania wyrażała gotowość wypłaty odszkodowania należnego R. G. na podstawie art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, tj. odszkodowania w wysokości 50% ceny jednego biletu, czyli 64,72 zł. R. G. odrzucił propozycję wypłaty odszkodowania w tej wysokości, żądając zwrotu 50% ceny całego biletu, tj. 1618 zł.
Prezes UTK decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r.
Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, zgodnie z którym m.in. nie tracąc prawa do przewozu, pasażer może zażądać od przedsiębiorstwa kolejowego odszkodowania za opóźnienie w przypadku opóźnienia pomiędzy podanym na bilecie miejscem wyjazdu i miejscem docelowym, za które nie otrzymał on zwrotu kosztów biletu zgodnie z art. 16.
Minimalna kwota odszkodowania wynosi:
- - 25% ceny biletu w przypadku opóźnienia wynoszącego od 60 do 119 minut,
- - 50% ceny biletu w przypadku opóźnienia wynoszącego 120 minut lub więcej.
Odszkodowanie za opóźnienie oblicza się w stosunku do ceny, jaką pasażer faktycznie zapłacił za opóźnioną usługę.
W opinii Prezesa UTK, nie ulegało wątpliwości, że R. G. zawarł ze spółką umowę przewozu, zaś odszkodowanie, o którym mowa w cytowanym przepisie, ma za zadanie zrekompensować cenę zapłaconą przez pasażera w zamian za niewykonaną lub nieprawidłowo wykonaną usługę transportu, poprzez wypłatę zryczałtowanej i zestandaryzowanej rekompensaty finansowej. Dlatego organ uznał, że skarżącemu należało się odszkodowanie w wysokości 50% ceny, która widnieje na bilecie nr [...]. Jest to cena, którą zgodnie ze złożonym oświadczeniem, R. G. faktycznie zapłacił za opóźnioną usługę.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i nie budzi wątpliwości.
Zdaniem Sądu, Prezes UTK dokonał jednak błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, gdyż przez pasażera, o którym mowa we wskazanym przepisie, nie można - zdaniem WSA - rozumieć osoby, która zapłaciła za bilet innej osoby. Z omawianego przepisu wynika wprost, że przepis ten odnosi się do osoby, która będąc pasażerem, doznała szkody poprzez opóźnienie pociągu. Odszkodowanie to ma charakter zindywidualizowany i wynika ze szkody doznanej przez konkretną osobę.
Sąd I instancji miał na uwadze, że zarówno rozporządzenie (WE) nr 1371/2007 jak i Prawo przewozowe nie zawierają definicji pasażera, jednakże wskazał, że definicje takie zawarte są w: decyzji Komisji z dnia 1 lutego 2008 r. dotyczącej specyfikacji technicznej interoperacyjności podsystemu "Ruch kolejowy" transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości, o której mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 96/48/WE, (...), gdzie pod pojęciem pasażera rozumie się osobę podróżującą pociągiem lub znajdującą się na terenie kolejowym przed rozpoczęciem podróży pociągiem lub po jej zakończeniu, a także w Ilustrowanym Słowniku Statystyk Transportu wydanym przez Europejską Komisję Gospodarczą Eurostat ITF (Międzynarodowe Forum Transportu), gdzie za pasażera kolejowego uznaje się osobę odbywającą podróż koleją, z wyłączeniem członków obsługi pociągów.
Dalsza wykładnia powyższego przepisu prowadzi zdaniem WSA do wniosku, że pasażerem jest każda osoba korzystająca z usług przewozu koleją. Dla uznania za pasażera nie jest więc konieczne, aby osoba korzystająca z przewozu koleją faktycznie dokonała czynności prawnej z przewoźnikiem (np. zawarła umowę przewozu poprzez nabycie biletu). Pasażerami będą m.in. osoby podróżujące pociągiem, dla których inne osoby kupiły bilet, dzieci podróżujące pod opieką dorosłych, czy osoby uprawnione do bezpłatnych przejazdów.
Za takim rozumieniem pojęcia pasażer przemawia także charakter odszkodowania. Przysługuje ono osobie, z tytułu konkretnego zdarzenia jakim jest opóźnienie jej podróży. Bez znaczenia jest przy tym, czy osoba ta sama kupiła bilet, czy też bilet kupiła jej osoba trzecia. Odszkodowanie przysługuje bowiem za opóźnienie podróży, a nie za jej opłacenie.
Podsumowując WSA stwierdził, że R. G., jeżeli był pasażerem pociągu, przysługuje odszkodowanie w wysokości odpowiadającej 50% ceny jednego biletu uprawniającego do przejazdu na ustalonej trasie. Nie ma przy tym znaczenia, że był on płatnikiem większej liczby biletów. Nie doznał on bowiem szkody z tytułu opóźnienia pociągu w stosunku do innych pasażerów. Sąd przyznał rację skarżącej spółce, która wyraziła gotowość wypłaty odszkodowania również innym pasażerom na podstawie biletu zakupionego przez R. G., po złożeniu przez nich wniosku. Do działania R. G. w tym zakresie przed przewoźnikiem, Sąd uznał za niezbędne pełnomocnictwo udzielone przez pozostałych pasażerów bądź bezpośrednie wystąpienie tych osób do przewodnika.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UTK, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 polegające na wadliwym przyjęciu, że podstawę wysokości odszkodowania przysługującego pasażerowi stanowi cena jednego biletu uprawniającego do przejazdu na danej trasie, a nie cena jaką pasażer faktycznie zapłacił za bilety.
Z uwagi na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o:
- 1) zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi spółki, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
- 2) na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii dokumentów, tj. pisma spółki oraz biletu internetowego na okoliczność stosowania przez spółkę przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 w rozumieniu przyjętym przez organ,
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawa, na której ją oparto, nie jest bowiem usprawiedliwiona, tym samym nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Stawiany Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje zarówno na błędną (w ocenie Prezesa UTK) wykładnię wymienionego w podstawie kasacyjnej przepisu, polegającą na wadliwym przyjęciu, że podstawę wysokości odszkodowania przysługującego pasażerowi na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 stanowi cena jednego biletu uprawniającego do przejazdu na danej trasie, jak i - w konsekwencji błędnej wykładni - także na wadliwe zastosowanie, przez odmowę wypłaty na podstawie wskazanego przepisu odszkodowania pasażerowi w zakresie, w jakim faktycznie zapłacił za bilety.
W świetle zarzutu skargi kasacyjnej pierwotną i prawnie istotną oraz sporną kwestią jest przede wszystkim ocena prawidłowości odkodowania normy wynikającej z literalnego brzmienia treści przepisu, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 w zakresie określenia podstawy obliczenia odszkodowania.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 akapit 1, lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 - w zakresie istotnym dla sprawy - pasażer, nie tracąc prawa do przewozu, może zażądać od przedsiębiorstwa kolejowego odszkodowania za opóźnienie w przypadku opóźnienia pomiędzy podanym na bilecie miejscem wyjazdu i miejscem docelowym, za które nie otrzymał on zwrotu kosztów biletu zgodnie z art.
- 16. Minimalna kwota odszkodowania wynosi: a) 25 % ceny biletu w przypadku opóźnienia wynoszącego od 60 do 119 minut; b) 50 % ceny biletu w przypadku opóźnienia wynoszącego 120 minut lub więcej.
Powołany art. 17 ust. 1 w akapicie 3 stanowi, że odszkodowanie za opóźnienie oblicza się w stosunku do ceny, jaką pasażer faktycznie zapłacił za opóźnioną usługę.
W świetle brzmienia przytoczonej regulacji i wobec stanowisk prezentowanych przez strony postępowania poza sporem jest, że przewidziane powołanym przepisem prawo żądania odszkodowania przysługuje pasażerowi - jako osobie podróżującej pociągiem - a wysokość odszkodowania stanowi prawem określony ułamek (procent) ceny biletu.
Bilet jest przy tym "miarodajnym dowodem zawarcia oraz treści umowy przewozu", na podstawie której "przewoźnik zobowiązuje się do przewiezienia podróżnego oraz, odpowiednio, jego bagażu i pojazdów do miejsca przeznaczenia i do wydania bagażu i pojazdów w miejscu przeznaczenia" (por. art. 6 ust. 1 i 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 1371/2007).
Z uwagi na brak zdefiniowania "ceny biletu" w przepisach powołanego rozporządzenia oraz w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, uzasadnione jest przyjęcie, że cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług; tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 178).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2013r. w sprawie C-509/11, orzekając w przedmiocie interpretacji art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007, wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie - jako że oblicza się je na podstawie ceny biletu - ma kompensować cenę zapłaconą przez pasażera w zamian za usługę, która nie została ostatecznie wykonana zgodnie z umową przewozu.
Zasadnie jest zatem przyjęcie, że w treści art. 17 ust. 1 akapit 1 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 - odnośnie określenia minimalnej kwoty odszkodowania za opóźnienie - prawodawca unijny wyraźnie wiąże wysokość należnego pasażerowi odszkodowania z jego biletem, stanowiącym dowód zawarcia umowy usługi przewozu tego pasażera za zapłatą ceny - określonej za tę właśnie usługę. Skoro przepis uzależnia wysokość odszkodowania od ceny biletu pasażera - to znaczy, że chodzi o cenę za usługę przewozu tego pasażera.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje natomiast, że wnioskujący o odszkodowanie pasażer legitymował się biletem za przejazd grupowy i domagał się odszkodowania od ceny biletu wskazującego na rezerwację 25 miejsc. Cena widniejąca na bilecie (cena tego biletu) nie stanowiła zatem ceny należnej za usługę przewozu pasażera dochodzącego odszkodowania.
Wobec powyższego i mając na względzie poczynione wyżej uwagi Naczelny Sąd Administracyjny - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Prezesa UTK - za trafną uznał konkluzję wywodów Sądu I instancji, że na podstawie art. 17 ust. 1 akapit 1 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, pasażerowi przysługuje odszkodowanie w wysokości liczonej od ceny jednego biletu, uprawniającego pasażera do przejazdu, to jest od ceny należnej od usługi przewozu jednego pasażera.
Wprawdzie - co podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - przytoczony wyżej art. 17 ust. 1 powołanego aktu unijnego w akapicie 3 stanowi, że odszkodowanie za opóźnienie oblicza się w stosunku do ceny, jaką pasażer faktycznie zapłacił za opóźnioną usługę.
Zdaniem składu orzekającego NSA - odmiennie od wywodów Prezesa UTK - regulacja ta nie daje jednak podstaw do takiej wykładni, zgodnie z którą cena biletu - o której mowa w art. 17 ust. 1 akapit 1 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 - jest równoznaczna z ceną jaką pasażer faktycznie zapłacił za opóźnioną usługę. Należy bowiem mieć na względzie - jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - że cena faktycznie zapłacona może uwzględniać upusty, ulgi, promocje itp.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest przyjęcie, że - stosownie do cytowanych postanowień art. 17 ust. 1 akapit 3 powyższego rozporządzenia - faktyczne zapłacenie ceny (co oczywiste: ceny biletu) jest warunkiem koniecznym dochodzenia odszkodowania. Nawet w sytuacji opóźnienia pociągu pasażerowi odszkodowanie w wysokości 25 % czy 50 % ceny biletu nie będzie bowiem przysługiwało jeżeli cena ta faktycznie nie została zapłacona. Cena faktycznie zapłacona - o której mowa w art. 17 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia (WE) - w sposób oczywisty nie może być też podstawą obliczenia odszkodowania w przypadku gdy cenę tę uregulowano w kwocie - np. omyłkowo - zawyżonej.
Tak więc w myśl art. 17 ust. 1 lit. a i b oraz art. 17 akapit 3 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, podstawą obliczenia kwoty odszkodowania przysługującego pasażerowi za opóźnienie pociągu jest cena należna za bilet tego pasażera - o ile w takiej należnej wysokości cena ta została faktycznie zapłacona.
Cena biletu grupowego przewozu osób - jak w niniejszej sprawie: z rezerwacją 25 miejsc - nie odzwierciedla zatem ceny biletu pasażera dochodzącego odszkodowania i w konsekwencji nie stanowi podstawy do obliczania odszkodowania za opóźnienie należnego jednemu pasażerowi, nawet jeśli cena biletu grupowego została faktycznie zapłacona.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie podważają wywody skargi kasacyjnej, odnoszące się do uproszczonej procedury dochodzenia odszkodowania - przewidzianej spornym przepisem art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007.
Istotnie - jak podkreślił TSUE w powołanym wyżej wyroku sprawie C-509/11, odwołując się do licznych motywów rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, dotyczących konieczności ochrony praw pasażera, jako słabszej strony umowy przewozu i potrzeby wzmocnienia prawa pasażera do odszkodowania m.in. w przypadku opóźnienia połączenia międzynarodowego - odszkodowanie, o którym mowa w art. 17 powołanego aktu, jest rodzajem rekompensaty finansowej mającej ryczałtowy i standardowy charakter, w odróżnieniu od systemu odpowiedzialności wymagającej zindywidualizowanej oceny poniesionej szkody.
Powyższe potwierdza, że wprowadzenie odszkodowania o charakterze ryczałtowym służyć ma przede wszystkim ułatwieniu dochodzenia przez pasażera jego roszczeń, bez konieczności wykazywania przez niego rzeczywistej szkody i jej wysokości.
Przedstawiony cel wprowadzenia tego typu uproszczenia przy obliczaniu należnego pasażerowi odszkodowania (ułamek ceny biletu - faktycznie zapłaconej) nie uzasadnia jednak takiej wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) - zgodnie z którą decydujące znaczenie dla obliczenia kwoty odszkodowania ma cena rzeczywiście zapłacona - w oderwaniu od ceny biletu pasażera, na rzecz którego wykonano usługę przewozu niezgodnie z umową.
Odszkodowanie przewidziane powołanym przepisem - właśnie z uwagi na sposób obliczania na podstawie ceny biletu - ma stanowić ułatwienie w dochodzeniu rekompensaty finansowej za niedogodności związane z wydłużeniem czasu podróży, nie zaś za fakt zapłaty ceny wskazanej na bilecie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw by z treści art. 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia unijnego wyprowadzać uprawnienie pasażera do odszkodowania za będące wynikiem opóźnienia pociągu niedogodności, których doznały inne osoby. Istotnie, w świetle omawianych regulacji poza zakresem badania przez przewoźnika jest w jakim celu wykupiono większą ilość miejsc i kto faktycznie cenę biletu zapłacił. Powyższe nie wyklucza a wręcz wspiera stanowisko, że dla potrzeb wyliczenia odszkodowania za opóźnienie pociągu istotne jest ustalenie takich przesłanek jak: status pasażera, określone prawem opóźnienie, cena biletu za przewóz pasażera dochodzącego odszkodowania oraz faktyczna zapłata tej ceny oraz brak zwrotu kosztów biletu.
Nie ulega wątpliwości, że administracyjnoprawny, uproszczony tryb dochodzenia odszkodowań za określone spóźnienia pociągu nie wyłącza możliwości dochodzenia przez pasażerów dalej idących odszkodowań - w innych trybach. W opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykładowych sytuacjach (np. wykupienie całego przedziału dla potrzeb jednego pasażera) pasażer nie jest więc pozbawiony środków celem ochrony swych praw.
Całokształt poczynionych rozważań prowadzi tym samym do wniosku, że postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji - w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy - chybiony jest też zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu.
Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej wniosków dowodowych trzeba wskazać na ugruntowane orzecznictwo, że skoro kontrola legalności zaskarżonych aktów opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji - to prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym co do zasady jest bardzo ograniczone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. II FSK 1259/17). Tym bardziej dotyczy to postępowania przez NSA - w toku którego art. 106 § 3 w zw. z art. 193 stosowany jest jedynie odpowiednio.
Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczyła ustaleń faktycznych lecz wykładni przepisu prawa materialnego. Wniosek o dopuszczenie dowodów na okoliczność dokonywanych przez organ interpretacji spornego przepisu nie mógł być więc uwzględniony.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).