Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 stycznia 2014 r., po rozpoznaniu skargi G. K. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądził od Agencji na rzecz G. K. koszty postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 G. K. zwrócił się 2 kwietnia 2012 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Zainteresowany podkreślił, iż celem operacji jest rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony na budynek handlowo-usługowy.
Weryfikacja wniosku wykazała, że wymaga on uzupełnienia, dlatego też 1 października 2012 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków pisma. W dniu 30 października 2012 r. skarżący złożył dokumenty stanowiące uzupełnienie wniosku. W wyniku dalszej weryfikacji wniosku wraz z uzupełnieniami organ ustalił, iż nadal zawiera on braki wymagające usunięcia. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył wyjaśnienia, a 2 kwietnia 2013 r. kolejne pisma w sprawie.
Pismem z [...] czerwca 2013 r., nr [...] organ odmówił przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie wyjaśniając, że skarżący pomimo wezwań nie uzupełnił dokumentów świadczących o zasadności wyboru oferty dla gilotyny do cięcia blach w oparciu o kryteria wskazane w zapytaniu ofertowym. Podkreślił dalej, że koszty rozbudowy budynku mieszkalnego, który w wyniku realizacji robót budowlanych stałby się budynkiem handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego, który może być objęty pomocą, bowiem w świetle przepisów wyłączona jest możliwość uzyskania wsparcia na rozbudowę budynku mieszkalnego.
Pismem z 24 czerwca 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, który w odpowiedzi stwierdził, że w trakcie rozpatrywania złożonego przez skarżącego wniosku nie doszło do naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z [...] czerwca 2013 r. wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej doszło do naruszenia prawa.
Wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883, ze zm.; dalej: rozporządzenie) wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Stwierdził, że istotą sporu jest uznanie Agencji, że brakiem wniosku skarżącego jest odmowa przeniesienia do kategorii kosztów niekwalifikowanych kosztów rozbudowy budynku mieszkalnego, co jest niezgodne z § 13 ust. 4 rozporządzenia, według którego pomoc nie obejmuje innych kosztów, niż te określone w ust. 1 tego przepisu. Skoro więc § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie obejmuje refundacji kosztów rozbudowy obiektu mieszkalnego, to według organu pomoc w tym zakresie nie może być przyznana.
Przywołując treść § 11 ust. 1 pkt 1, § 13 i § 18 ust. 3-5 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że interpretacja poczyniona przez Agencję jest błędna. Mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 pkt 6, 7a i pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) Sąd stwierdził, że w sensie faktycznym sporna rozbudowa budynku mieszkalnego polegać miała na dobudowie do istniejącego budynku hali magazynowej i wiaty. Część ta miała tylko przylegać do istniejącej części mieszkalnej, która w żaden sposób nie była objęta rozbudową.
Skarżący dodatkowo wskazał, że dobudowywana część miała mieć nawet odrębną ścianę od budynku mieszkalnego. Usytuowanie tej części przy budynku mieszkalnym podyktowane było jedynie chęcią zmniejszenia kosztów. Rozbudowa nie wpłynie zatem w żaden sposób na część mieszkalną. Wobec powyższego, w sensie faktycznym nie ma różnicy między planowanym obiektem a wybudowaniem nowego obiektu o charakterze niemieszkalnym, którego koszty budowy mogą stanowić koszty kwalifikowane w oparciu o § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek powodów, aby ograniczać prawo do pomocy w tym przypadku i wniosek skarżącego winien być w części dot. budowy magazynu i wiaty rozpatrzony w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zwłaszcza, że część rozbudowywana nie korzysta ze wspólnej ściany z istniejącym budynkiem, zatem odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 146 § 1 ppsa w zw. z § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: pusa) oraz art. 3 § 1 ppsa, poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli działalności Agencji polegające na błędnym ustaleniu, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja polega na budowie obiektu budowlanego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazanie, że złożony wniosek rozpatrzony powinien zostać w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestycja ta polega na rozbudowie budynku mieszkalnego, a koszty takiej inwestycji nie stanowią kosztu kwalifikowalnego, ponieważ nie zostały wymienione w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia;
- 2. art. 133 § 1 ppsa, przez wydanie wyroku z pominięciem zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, z których wprost wynika, że planowana przez wnioskodawcę operacja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego, a nie na budowie nowego obiektu budowlanego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- 3. art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy rozstrzygnięcie to wydane zostało z zachowaniem zasady praworządności, a cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący został rozpatrzony, o czym świadczy uwzględnienie przez organ znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki - określone w § 2 art. 183 ppsa - w sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w środku prawnym. Dodać przy tym należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem kasatora - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - dodatkowo wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 dostępny - tak jak pozostałe powoływane orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 ppsa, autor środka prawnego zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 146 § 1 w zw. z § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa.
Wskazując jako naruszone przepisy § 1 i 2 pusa, czyli przepisy nieistniejące, kasator zaniechał prawidłowego wskazania zakresu rozpoznawania sprawy, tym samym uniemożliwiając merytoryczne odniesienie się do zarzutu środka prawnego. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd kasacyjny nie powinien i nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.
Wskazany w środku prawnym przepis art. 3 § 1 ppsa określa zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Jego naruszenie może być wynikiem wykroczenia poza kognicję sądu albo poprzez zastosowanie - w ramach tej kontroli - innego środka niż przewidziany w ustawie, ewentualnie przez zaniechanie dokonania tej kontroli. Nie jest jednak naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli w sposób wadliwy (poprzez bezpodstawne uznanie działania administracji za zgodne z prawem (v. wyrok NSA z 17 07 2008 r., II FSK 684/07). Sytuacja taka w sprawie nie wystąpiła, a Sąd pierwszej instancji badał "zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych ustaw" (s. 4 uzasadnienia wyroku).
Konsekwencją tego postępowania było stwierdzenie, iż stan faktyczny sprawy nie jest jasny i wymaga dalszego badania, w szczególności w aspekcie, czy G. K. zamierzał rozbudować swój budynek mieszkalny, przebudować, czy też dobudować do istniejącego budynku halę magazynową i wiatę, zatem - jak twierdził w środkach prawnych - wybudować nowy obiekt o charakterze niemieszkalnym, którego koszty budowy mogły być uznane za koszty kwalifikowane.
Chybionym jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, to jest wydania wyroku nie na podstawie akt sprawy, zatem z pominięciem zgromadzonych dowodów. Tak postawiony zarzut w istocie zmierza do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sytuacji gdy z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wskazany przepis nie może służyć osiągnięciu takiego celu. (v. m.in. wyrok NSA z 17 11 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z 14 02 2012 r., II OSK 2199/10).
Naruszenie przepisu art. 133 ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę środka prawnego jedynie w sytuacji, gdy kasator wykazałby konkretne zdarzenie - co nie miało miejsca - wynikające z akt sprawy, którego sąd I instancji nie uwzględnił oraz jego istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, takim naruszeniem nie jest zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących podstawą tej oceny, nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego. (v. wyrok NSA z 5 04 2012 r., I OSK 1749/11)
Ostatni z zarzutów kasacyjnych - naruszenia art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., poprzez uchylenie rozstrzygnięcia wydanego z zachowaniem zasady praworządności - nie znajduje żadnego uzasadnienia, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści przepisów.
Jak już wyżej wskazano, niewykazanie, na czym polegało naruszenie, jak również, jaki wpływ to naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, czyni środek prawny bezpodstawnym.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).