Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1034/13, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych.
Sąd orzekał w następujący stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] lipca 2011r. skarżący A.S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2011.
W dniu 17 maja 2012 r. w gospodarstwie A.S. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach obsługi sprawy zalesienia gruntów rolnych i innych niż rolne. W raporcie pokontrolnym zastosowano kod GR1 oznaczający, że nie zostały stwierdzone uchybienia a jednocześnie w sekcji XII ww. raportu stwierdzono: "Na gruncie nie stwierdzono gatunków biocenotycznych i domieszkowych w ilości 320 szt. łącznie. Brak faktur na zakup sadzonek i brak sadzonek na gruncie. Zgodnie z zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia 11.04.2012 r. wydanym przez N. nie stwierdzono podstaw do zastosowania kodu ZGR 12".
Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych w łącznej kwocie 8384,60 zł,
W dniu 13 września 2012r. do Biura Powiatowego wpłynęła korekta Raportu z czynności kontrolnych. W ww. korekcie raportu zastosowany wcześniej kod GR1 (nie stwierdzono uchybień) został zastąpiony kodem GR5 (stwierdzono uchybienia szczegółowe) oraz dodatkowo zastosowano kod ZGR 12 (rolnik nie udokumentował zakupu sadzonek). Zgodnie z ww. korektą Raportu na gruncie nie stwierdzono gatunków biocenotycznych i domieszkowych w ilości 320 szt. łącznie. Ponadto stwierdzono brak faktur na zakup sadzonek i brak sadzonek na gruncie.
Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] listopada 2012r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania “Zalesiania gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inne niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 48, poz.390 ze zm. dalej zw. rozporządzenie w sprawie zalesiania gruntów) wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i deklarowanej przez rolnika powierzchni gruntów, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25 z 28.01.2011, str. 8). Zgodnie natomiast z § 17 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesianie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów. Zgodnie zaś z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów określającym wysokość zmniejszeń lub zwrotów wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej, w przypadku, gdy rolnik nie posiada dowodu zakupu sadzonek, wsparcie na zalesienie powinno ulec zmniejszeniu o 50%. Zdaniem organu, decyzja Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art.156 §1 pkt 2 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji analizując treść przepisów powołanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 listopada 2012r. tj. § 8 ust. 4 oraz § 17 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2007 r. dalej: ustawa PROW), art. 16 i art. 21, art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 stwierdził, że o ile organy wykazały, że doszło do naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, o tyle nie wyjaśniły dlaczego uznają, że naruszenie to ma charakter rażący.
WSA w W. podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy mieć na względzie, że brak dowodów zakupu dotyczy 320 szt. sadzonek domieszkowych, inspektorzy stwierdzili, że rolnik posiada dowody zakupu świerka i brzozy w łącznej ilości 8800 sztuk. Zarówno inspektorzy jak i nadleśniczy stwierdzili, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo. Brak więc dotyczy niewielkiej części operacji zalesienia (ok. 3,63 %).
Sąd podkreślił również, że w ustawodawstwie dot. płatności rolnych istnieje pojęcie "drobna niezgodność". Możliwość zastosowania odstąpienia od zmniejszenia płatności przewiduje także rozporządzenie w sprawie zalesienia. Zgodnie z § 21 do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (dalej: rozporządzenie 73/2009), stosuje się przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy nie rozważyły czy taki właśnie przypadek nie zachodzi w sprawie niniejszej.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przepisanych.
Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2007 r.) (dalej: ustawa PRO W), oraz w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 25 marca 2009 r.) (dalej: rozporządzenie), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły dlaczego uznają, że naruszenie § 8 ust. 4rozporządzenia ma charakter rażący, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu, pomimo wykazania przez organ, iż rażąco został naruszony § 8 ust. 4 rozporządzenia.
- 2. naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (dalej: rozporządzenie 73/2009), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w niniejszej sprawieorgan powinien rozważyć zastosowanie odstąpienia od zmniejszenia płatności z uwagi na drobną niezgodność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, których jednak w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwa zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Istota pierwszego z zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie wyjaśniły dlaczego uznają, że naruszenie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. ma charakter rażący. W ocenie NSA, zarzut ten jest niezasadny. Wspomniane stanowisko Sąd pierwszej instancji zaprezentował w kontekście wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej) wykładni zwrotu "rażące naruszenie prawa" użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA uznał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.
Zdaniem NSA, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, dlaczego przyznanie pomocy na zalesienie bez zastosowania zmniejszeń określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów z powodu nie posiadania dowodu zakupu 320 sztuk sadzonek (w sytuacji posiadania dowodów zakupu 8800 sztuk świerka i brzozy) jest naruszeniem, które sprawia że decyzja o przyznaniu pomocy nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu nie jest wystarczające samo wskazanie, że doszło do naruszenia prawa, ale organ ma obowiązek wykazać i uzasadnić, że naruszenie to było tego rodzaju, że obarczona nimi decyzja wywołała skutki nieakceptowalne w praworządnym państwie i uzasadniające odstąpienie od zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Ponadto należy zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1933/13 podkreślił, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.
Nie jest trafny również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym strona zakwestionowała pogląd WSA o konieczności rozważenia w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od zmniejszenia płatności z uwagi na drobną niezgodność, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, bowiem wymogi wskazane w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wchodzą w zakres zasad wzajemnej zgodności, do których odnosi się ten przepis prawa unijnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko strony jest nieprawidłowe.
Zgodnie bowiem z § 21 rozporządzenia w sprawie zalesiania gruntów "Do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego". Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przykraca 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności – 15%. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 1364/13), przepis ten - dotyczący zmniejszeń kwot płatności bezpośrednich - odwołuje się zatem do zasady proporcjonalności, która zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej i która wymaga, aby środki wynikające z zastosowania przepisów unijnych były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. W niniejszej sprawie stosunek między ilością sadzonek, w przypadku których brak było dowodów zakupu, a ilością sadzonek, których dowody zakupu zostały stwierdzone był tak niski, że uzasadnione było stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie rozważenia przez organy, czy w sprawie zachodzi przypadek drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.
Ze wskazanych powodów, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.ps.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.