Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 172/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 23 maja 2019 r. K. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w O., wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o uzgodnienie projektu na podwieszenie kabla światłowodowego w pasie dróg gminnych w miejscowościach B., W. i S. na istniejących słupach linii napowietrznych niskiego napięcia należących do A.S.A.
W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. udzielił zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym poprzez ich umieszczenie na słupach energetycznych, z wyjątkiem fragmentów pasa drogowego, gdzie występują kanały technologiczne, jak i jest planowana ich budowa.
Na skutek wniesionego przez K. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na uchybienia proceduralne.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. zezwolił wnioskodawcy na lokalizację kabla światłowodowego na słupach energetycznych niskiego napięcia należących do A. S.A. Oddział Ł.Rejon Energetyczny B.w pasie wskazanych dróg gminnych w miejscowościach B., S. i W. z uwagi na brak kanałów technologicznych, w pozostałym zakresie odmówił lokalizacji kabli na słupach energetycznych w pasie wskazanych dróg gminnych w miejscowościach S.i B. z uwagi na istnienie wolnych zasobów w kanałach technologicznych.
Od decyzji inwestor wniósł odwołanie zaskarżając decyzję w części odmawiającej uwzględnienia wniosku, tj. odmowy lokalizacji kabli telekomunikacyjnych.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Organ wskazał, że każdorazowo w przypadku inwestycji polegającej na umieszczeniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego strona jest zobowiązana uzyskać (a właściwy organ wydać) trzy odrębne decyzje, tj.:
- 1) zezwolenie na lokalizację tych obiektów lub urządzeń, w którym zarządca drogi może określić warunki lokalizacji (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.),
- 2) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z umieszczaniem danego urządzenia lub obiektu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.),
- 3) zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej na czas określony lub na czas nieokreślony (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w O. wystąpił do Wójta Gminy B. o "uzgodnienie projektu na podwieszenie kabla światłowodowego w pasie dróg gminnych w miejscowościach B., W. i S. na istniejących słupach linii napowietrznych niskiego napięcia należących do A. S.A.". Zaskarżoną decyzją, w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Wójt Gminy B. ponownie ustalił warunki lokalizacji urządzenia. Decyzja jest pierwszą z ww. i stanowi promesę wydania w przyszłości zezwolenia na umieszczenie linii światłowodowej w pasie drogowym.
Nie można tej decyzji utożsamiać z decyzją zezwalającą na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Zarówno warunki umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, jak i pouczenie inwestora o warunkach rozpoczęcia robót budowlanych, są obligatoryjnymi elementami decyzji lokalizacyjnej, z tą jedynie różnicą, że pouczenie z istoty odnosi się do kolejnych etapów procesu inwestycyjnego.
Wskazał, że Wójt Gminy B. zaskarżoną decyzją zezwolił wnioskodawcy na lokalizację kabla światłowodowego na słupach energetycznych niskiego napięcia należących do A. S.A. Oddział Łódź Rejon Energetyczny B. w pasie wskazanych dróg gminnych w miejscowościach B., S. i W. (z uwagi na brak kanałów technologicznych), w pozostałym zakresie odmówił lokalizacji kabli na słupach energetycznych w pasie wskazanych dróg gminnych w miejscowościach S. i B. z uwagi na istnienie wolnych zasobów w kanałach technologicznych, których właścicielem jest Gmina B., a ponadto w kanale technologicznym znajdującym się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] - w przypadku ul. R. działka nr [...] oraz w kanale usytuowanym w ul. K. i W. w granicach działki nr [...] i na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] do styku z działką nr [...] (ul. P.). Organ wskazał, że o istnieniu wolnych zasobów w kanalizacji teletechnicznej znajdującej się na terenie B., a stanowiącej własność O. P. świadczy pismo O. P. Zarządzanie Zasobami Infrastruktury i Obsługi Klienta w Ł.i z dnia [...] listopada 2019 r.
SKO zgodziło się z rozstrzygnięciem organu w kwestii zasadności umieszczenia kabla światłowodowego w istniejących kanałach technologicznych, a tym samym odmową jego umieszczenia na słupach energetycznych niskiego napięcia. Kanał technologiczny jest to bowiem ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 4 pkt 15a u.d.p.). Jak zostało to wskazane powyżej, zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest natomiast zobowiązany do lokalizowania kanałów technologicznych w pasie drogowym. Skoro w niniejszej sprawie organ wskazał na istnienie kanałów technologicznych, a mają one służyć umieszczaniu w nich m.in. kabli telekomunikacyjnych, które są przedmiotem wniosku, to zasadnym jest wskazanie na lokalizację urządzenia w ich obrębie.
Odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby znajduje swoje jednoznaczne uzasadnienie w dyspozycji art. 39 ust. 3 pkt 1a u.d.p.
WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję, uznając ją za niezasadną.
Na wstępie przypomniał, że zasady umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury unormowane zostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazał też, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o urządzenia mieszczące się w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460), według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.
Sąd I instancji podał, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uznać należało, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, ale przepis zawarty w art. 39 ust. 3 pkt 1a ustawy. W ostatnio wymienionym przepisie jednoznacznie bowiem stwierdzono, że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby.
Zgodnie z art. 4 pkt 15a u.d.p. kanał technologiczny to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji:
- a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
- b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wobec powyższego ustawodawca w art. 39 ust. 3 pkt 1a ustawy wprowadził obligatoryjną przesłankę odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby. Jednocześnie zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie:
- 1) budowy dróg publicznych;
- 2) przebudowy dróg publicznych, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny.
W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że Wójt Gminy B. zaskarżoną decyzją zezwolił wnioskodawcy na lokalizację kabla światłowodowego na słupach energetycznych niskiego napięcia w pasie wskazanych dróg gminnych, w których brak jest kanałów technologicznych. Jednocześnie wobec obowiązującego od 1 lipca 2016 r. art. 39 ust. 3 pkt 1a u.d.p., słusznie organ I instancji odmówił lokalizacji kabli na słupach energetycznych w pasie wskazanych dróg gminnych w miejscowościach S. i B. z uwagi na istnienie wolnych zasobów w kanałach technologicznych, będących własnością G. B. a w których przedmiotowa infrastruktura telekomunikacyjna może być umieszczona.
Ponadto organ wykazał, że w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] - w przypadku ul. R. działka nr [...] oraz w kanale usytuowanym w ul. K. i W. w granicach działki nr [...] i na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] do styku z działką nr [...] (ul. P.) istnieją możliwe do wykorzystania kanały technologiczne telekomunikacyjne, stanowiącej własność O. P. S.A. z siedzibą w
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, umieszczenie na istniejących słupach linii napowietrznej kabli samonośnych jest przewidzianym umieszczeniem infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 39 ust. 1a u.p.d. przez niezastosowanie do planowanej inwestycji, w sytuacji gdy posadowienie kabli na istniejących słupach w żaden sposób nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Sąd wskazał, że przeszkodą do udzielenia zezwolenia na umieszczenie przez skarżącego w pasie drogowym kabli telekomunikacyjnych nie było zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz fakt zlokalizowania na odcinkach tych dróg kanałów technologicznych, w których istnieją wolne zasoby. Zdaniem Sądu, skarżący stawiając powyższe zarzuty pomija fakt, że od 1 lipca 2016 r. obowiązuje art. 39 ust. 3 pkt 1a u.d.p., który nakłada na zarządcę drogi obowiązek jego stosowania w każdym przypadku wydania zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.
Od przedmiotowego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 39 ust. 3 pkt. 1 a u.d.p. poprzez błędną wykładnię, przyjęcie, że umieszczenie na istniejących słupach linii napowietrznej telekomunikacyjnych kabli samonośnych światłowodowych jest przewidzianych w myśl tego przepisu "umieszczeniem infrastruktury" w sytuacji, gdy jest to wskazana w art. 39 ust. 1 a u.d.p. tzw. inna czynność związana z eksploatacją istniejącej infrastruktury, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie konieczności wydania przez organ na podstawie tego przepisu obligatoryjnej odmowy umieszczenia kabla w pasie drogi w sytuacji, gdy równolegle z linią napowietrzną istnieją w pasie drogi wolne zasoby w kanałach technologicznych,
- 2) naruszenie art. 39 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że przepis nie ma zastosowania w przypadku istniejących słupach linii napowietrznej telekomunikacyjnych kabli samonośnych światłowodowych.
- 3) naruszenie art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (tj. DZ.U z 2019 r. poz. 2460) poprzez błędną wykładnię, a następnie zastosowanie tego przepisu przy wykładni przepisu art. 39 ust. 3 pkt. 1a u.d.p. i przyjęcie literalnie, że kabel światłowodowy jest sam w sobie infrastrukturą techniczną, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem "kable" w szczególności stanowią infrastrukturę techniczną jako jej element.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uznanie na podstawie art. 188 p.p.s.a., że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznanie skargi, względnie po uchyleniu wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż wszystkie trzy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Przede wszystkim na wstępie rozważań należy stwierdzić, że strona skarżąca nie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionowała ustalonego przez organ stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia,
Zatem bezsporne są ustalenia faktyczne istnienia w przedmiotowym pasie drogowym kanału technologicznego, w którym są wolne zasoby i możliwości umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci sieci światłowodowej.
Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt. 1a u.d.p., właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby. Zatem dokonana przez organ subsumpcja ustalonego stanu faktycznego do powyższego przepisu nie budzi zastrzeżeń.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 39 ust.3 pkt. 1a u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie konieczności wydania przez organ na podstawie tego przepisu obligatoryjnej odmowy umieszczenia kabla w pasie drogi, w sytuacji gdy równolegle z linią napowietrzną istnieją w pasie drogi wolne zasoby w kanałach technologicznych. Zarzut ten - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest całkowicie chybiony, gdyż wnioskowane przez skarżącego przeprowadzenie linii kablowej światłowodowej napowietrznej w pasie drogowym na istniejących słupach energetycznych jest równoznaczne z umieszczeniem infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisu art. 39 ust 3 pkt 1a u.d.p., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W tych warunkach powyższy przepis został prawidłowo zinterpretowany przez organ i Sąd I Instancji i zastosowany w niniejszej sprawie, bowiem ustalony stan faktyczny odpowiada w pełni dyspozycji tego przepisu.
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący przepisu art. 39 ust.1 a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że te przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, również nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż przepis ten miałby zastosowanie tylko w sytuacji braku przesłanek do zastosowania wyjątku od zasady przewidzianego w ust 3 pkt. 1a art. 39 u.d.p., a mianowicie braku istnienia wolnych zasobów w usytuowanym w pasie drogowym kanale telekomunikacyjnym.
Skoro ustawodawca przewidział wyjątki techniczne od zasady udzielania zezwoleń na umieszczanie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, a do takich wyjątków należy niewątpliwie wniosek skarżącej o zezwolenie na umieszczenie napowietrznej linię kablowej światłowodowej na istniejących słupach energetycznych w pasie drogowym, w który znajduje się kanał telekomunikacyjny z wolnymi zasobami, to wnioskodawca musi się do tego zastosować i zmienić swoje żądanie.
Ostatni zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne poprzez błędną wykładnię, a następnie zastosowanie tego przepisu przy wykładni przepisu art. 39 ust. 3 pkt. 1a u.d.p. i przyjęcie literalnie, że kabel światłowodowy jest sam w sobie infrastrukturą techniczną, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem "kable" w szczególności stanowią infrastrukturę techniczną jako jej element, nie ma żadnego oparcia w treści tego przepisu. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu art. 2 pkt 8) prawa telekomunikacyjnego infrastruktura telekomunikacyjna to - urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Twierdzenie skarżącej, że położenie sieci kablowej światłowodowej w pasie drogowym, czy to linią napowietrzną czy też w kanale telekomunikacyjnym, nie stanowi umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt. 1a ustawy o drogach publicznych, jest pozbawione jakichkolwiek logicznych argumentów, skoro kable światłowodowe stanowią element infrastruktury telekomunikacyjnej według definicji ustawowej prawa telekomunikacyjnego.
Skoro okazało się, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są przekonywującego uzasadnienia, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu to należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.