Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2474/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [....] października 2011 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. M. S. (dalej skarżący) złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego (dalej ARR) we W. "Wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" wraz z "Oświadczeniem o niezbieraniu/zielonych plonach w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC". Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, którego przedmiotem było działanie związane z dokonaniem w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] maja 2011 r. "niezbierania" w zakresie: sałaty uprawianej na powierzchni 4,50 ha, cukinii uprawianej na powierzchni 2,00 ha.
W dniu [...] lipca 2011 r. Oddział Terenowy ARR przeprowadził kontrolę producenta warzyw, z której sporządzono Raport, podczas której stwierdzono, że powierzchnia uprawy produktów, do których odnosi się wsparcie wynosi odpowiednio: sałata – 4,50 ha, cukinia – 2,00 ha. Istnienie plantacji cukinii i sałaty potwierdził świadek M. P., na kontrolowanych działkach nie można było potwierdzić istnienia plantacji cukinii i sałaty, gdyż na działkach posiano bób na zielony strąk (w dniu [...] czerwca 2011 r. na działce nr [...], na działkach [...] i [...] w dniu [...] czerwca 2011r.). Bób był w fazie wschodów – na działce [...] lub kiełkowania nasion w ziemi (na pozostałych działkach). Producent oświadczył kontrolującym, iż nasiona cukinii i sałaty kupił bez faktury, wyprodukował sadzonki, a następnie wysadził na działkach. Do zniszczenia upraw użyto brony talerzowej, a następnie pole zaorano.
Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że warzywa były uprawiane w gruncie bez osłon oraz że przewidywany plon z wnioskowanej powierzchni wynosi: w przypadku cukinii 160 000 kg, z gruntu do dnia kontroli nie pozyskano żadnych ilości w celach handlowych; w przypadku sałaty – przewidywany plon to 135 000 kg, w celach handlowych pozyskano 1000 kg.
W odpowiedzi na powyższe pytanie ARR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała, że na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] M. S. ujął uprawę z grupy ST tj. specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, co za tym idzie oświadczył, że w plonie głównym uprawia na działkach rośliny z grupy strączkowych i drobnonasiennych.
W dniu [...] września 2011 r. odbyła się na przedmiotowych działkach druga kontrola. Stwierdzono, że na działkach [...] i [...], na których rosła sałata znajduje się plantacja bobu. Rośliny bobu miały wysokość ok. 40 cm. Na dolnych partiach łodyg były zawiązane już strąki a na górnych partiach były kwiaty. Zgodnie z wyjaśnieniem kontrolowanego bób na w/w działkach został posiany na zielony strąk w dniu [...] czerwca 2011 r. i będzie nadawał się do zbioru plonu handlowego ok. [...] września 2011 r. Na działce ewidencyjnej nr [...] (powierzchnia 2,12 ha), na której rosła cukinia zgłoszona we ""Wniosku o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC", w dniu kontroli także stwierdzono plantację bobu. Rośliny bobu miały wysokość 50-60 cm. Na łodygach były zawiązane strąki. Zgodnie z ustnym oświadczeniem kontrolowanego bób na w/w działkach został posiany na zielony strąk w dniu [...] czerwca 2011 r. i będzie nadawał się do zbioru plonu handlowego ok. [...] września 2011 r. Ponadto na każdym polu wybrano reprezentatywne miejsca (na polu, na którym rosła sałata 12, na polu cukinii 6) i przekopano glebę na głębokość ok. 40 cm, nie stwierdzono jednak resztek sałaty i cukinii.
Decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału Terenowego ARR we W. odmówił M. S. udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Podstawą odmowy były wyniki drugiej kontroli przeprowadzonej na działkach, na których miały znajdować się sałata i cukinia objęte "niezbieraniem".
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes ARR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący składając wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, oświadczył, że zobowiązuje się do przestrzegania Warunków udzielania wsparcia, a zatem znane mu były te warunki – wiedział, że działania dotyczące niezbierania podlegają w 100% kontroli fizycznej. Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił w trakcie czynności kontrolnych, że jego żądanie zawarte we wniosku jest zgodne z przepisami prawa. Wyniki z kontroli przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] września 2011 r. nie potwierdziły zaistnienia warunków do udzielenia wsparcia, gdyż nie potwierdziły dokonania czynności "niezbierania".
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że dużą wątpliwość budzi sens domniemanego przeprowadzenia przez stronę działania "niezbierania" cukinii w okresie [...] maja 2011 r. – [...] maja 2011 r., skoro cukinię, wg kalendarza agrotechnicznego, wysiewa się wprost do gruntu ok. [...] maja, a zbiory cukinii rozpoczyna się na przełomie czerwca i lipca, i kończy się w II połowie września. Wcześniejsze wysianie cukinii, tj. przed dniem [...] maja jest nielogiczne, gdyż roślina ta jest nieodporna na przymrozki. Zdaniem organu powyższe może świadczyć o fakcie, że producent warzyw, gdyby faktycznie przeprowadził działanie "niezbierania" w zakresie w/w cukinii naruszyłby treść art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe nasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw.
Zatem producent warzyw nie mógłby dopełnić w/w obowiązku, ponieważ cukinia nie osiągnęłaby odpowiedniej dojrzałości, zatem nie mógłby pozyskać cukinii w celach handlowych w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego.
Ponadto Prezes ARR nie uznał za dowód na istnienie plantacji przedstawionych podczas pierwszej kontroli dwóch worków nasion sałaty dwóch odmian oraz pustych opakowań po nasionach cukinii. Zdaniem organu II instancji dowody te nie uprawdopodobniły, że skarżący posiadał uprawy objęte wnioskiem o wsparcie – skarżący nadal uprawia cukinię, więc puste opakowanie po cukinii nie przesądza o faktycznym posiadaniu przez wnioskodawcę uprawy, której dotyczy wniosek. Dwa worki nasion sałaty, których posiadaczem jest skarżący, również nie potwierdzają przedmiotowej kwestii. Mając na uwadze zgromadzone dowody w sprawie, w szczególności wyniki kontroli organ II instancji nie dał wiary oświadczeniu świadków co do "niezbierania" przez producenta warzyw sałaty i cukinii w okresie [...] maja 2011 r. – [...] maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na wskazaną decyzję. W pierwszej kolejności Sąd przypomniał zasady regulujące postępowanie w przedmiocie nadzwyczajnego wspierania sektora owoców i warzyw.
W ocenie Sądu wyniki kontroli przeprowadzonych u skarżącego uzasadniają stwierdzenie organów, że wnioskodawca nie przeprowadził działania "niezbierania", a tym samym nie zostały spełnione warunki niezbędne do udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Z treści protokołów kontroli wynika, że w czasie obu kontroli nie stwierdzono dowodów na istnienie zadeklarowanych upraw i przeprowadzenia działania "niezbierania", co jest warunkiem udzielenia wsparcia zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia [...] czerwca 2011 r.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania wyników kontroli, które nie znalazły na gruntach żadnych śladów deklarowanej uprawy, a twierdzenia skarżącego, że zbyt późno dokonano wkopu na głębokość 40 cm (po upływie ponad 3 miesięcy od wykonania zabiegu "niezbierania"), gdyż po takim czasie wszystkie części roślin woranych w glebę uległy całkowitemu rozkładowi, zdaniem Sądu, zwłaszcza w stosunku do owoców cukinii, nie jest prawdziwe.
Odnosząc się do zarzutu, że kontrolerzy nie posiadali stosownej wiedzy i sprzętu do wykonania badań gleby pod kątem obecności resztek roślin, Sąd uznał, że skarżący był obecny w czasie kontroli i mógł wskazać na nieprawidłowości lub okazać kontrolującym resztki roślin zgłoszonych do wsparcia.
W ocenie Sądu organ rozpatrując sprawę dołożył wszelkiej staranności i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a fakty, które wziął pod uwagę, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Jak podkreślono, organ wskazał na inne aspekty, które dodatkowo uzasadniają zakwestionowanie zabiegu "niezbierania" wykonanego z przyczyn określonych w rozporządzeniu nr 585/2011. Pierwszy powód do odmowy wiarygodności twierdzeń strony to niemożność osiągnięcia dojrzałości handlowej cukinii uprawianej na gruncie bez osłon w końcu maja. Drugi to fakt, że w chwili, gdy zabieg niezbierania miał mieć miejsce w Polsce nie wystąpiło jeszcze zjawisko załamania popytu na warzywa spowodowane bakterią EHEC. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, uznając za niewiarygodną argumentację skarżącego co do stosowania przyspieszonych procedur produkcji cukinii – takich, które umożliwiają wyhodowanie dojrzałej cukinii pod koniec maja.
Sąd dodał również, że na obszarach D. Ś. w początkach maja 2011 r. nastąpiło zjawisko załamania pogody, wystąpiły obfite opady śniegu. Te niekorzystne zjawiska atmosferyczne spowodowały bardzo duże zniszczenia w uprawach na gruncie. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ miał pełne podstawy do odmowy wiarygodności wyjaśnieniom zarówno skarżącego, jak i świadków, których podpisy widnieją pod wnioskiem o udzielenie wsparcia, a w rezultacie też do stwierdzenia, że skarżący nie przeprowadził "niezbierania", a zatem nie spełnił przesłanek warunkujących udzielenie wnioskowanego wsparcia.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 84 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi M. S., pomimo że decyzja Prezesa ARR z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, albowiem bez przeprowadzenia kluczowego dla sprawy dowodu z opinii biegłego z dziedziny rolnictwa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi M. S., pomimo że Prezes ARR uznał za udowodnioną okoliczność niedokonania przez skarżącego zabiegu niezbierania, w oparciu o protokół z kontroli z dnia [...] września 2011 r., pomimo że skarżący kwestionował jego wnioski i przedstawił kontrargumenty w postaci np. dowodu z zeznań świadków, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi M. S., pomimo że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego – jego dwuinstancyjności, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji oddalającemu skargę na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego odmawiającą przyznania nadzwyczajnego wsparcia w sektorze owoców i warzyw spowodowanego kryzysem wywołanego szczepem bakterii Eschericha coli.
Skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego Sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez organ procedury poprzez niepowołanie biegłego, oparcie rozstrzygnięcia na protokole kontroli, który był kwestionowany przez skarżącego oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności.
W tym miejscu wypada stwierdzić, że prawidłowo zbudowane zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinny określać, że naruszenie postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz precyzować ten wpływ. Nie wystarczy więc wskazać, że w ocenie autora skargi kasacyjnej "naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy", lecz należy skonkretyzować ten wpływ poprzez wykazanie, w jaki sposób naruszenie wpłynęło na treść orzeczenia lub jakie byłoby rozstrzygnięcie Sądu, gdyby nie doszło do naruszenia procedury. W skardze kasacyjnej zabrakło wyjaśnienia, jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia, jednak brak ten nie skutkuje niemożnością rozpoznania środka zaskarżenia.
Odnosząc się do 1 i 2 zarzutu skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że skarżący kwestionuje prawidłowość oparcia rozstrzygnięcia na protokołach z przeprowadzonych kontroli z uwagi na niepowołanie biegłych na okoliczność zbadania gleby pod kątem obecności resztek roślin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W toku postępowania zostały bowiem prawidłowo przeprowadzone kontrole, które wykazały, że w glebie nie ma śladu niezbierania (worania) uprawy cukinii i sałaty przez skarżącego. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, okoliczność, iż nie stwierdzono niezbierania uprawy stanowi fakt, co do którego nie można przeprowadzić opinii biegłego. Opinia taka dotyczyć może jedynie wyjaśnienia ustalonych faktów, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że organ, wydał decyzję na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem NSA nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność niezbierania cukinii i sałaty, skoro z okoliczności sprawy wynikało, że nie doszło do niezbierania tych upraw.
Stosownie zaś do art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak podnosi się w literaturze, dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (por. Wróbel. A, Jaśkowska M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2014). W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie zaszła.
W świetle ujawnionych w wyniku kontroli okoliczności faktycznych (brak resztek cukinii i sałaty w glebie), organ zasadnie uznał, że nie było potrzeby dalszego wyjaśniania okoliczności. Wobec powyższego nie sposób uznać, że Sąd zaakceptował naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzut drugi nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ dopełnił wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydał decyzję, uwzględniając wyniki kontroli, informacje o uprawie zgłoszonej do ARiMR skonfrontowanych z wyjaśnieniami świadków. Fakt, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ, a zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, nie powoduje, że Prezes ARR nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W ocenie NSA nie doszło do naruszenia tej zasady w postępowaniu administracyjnym, ponieważ Prezes ARR przeanalizował materiał zebrany przez Dyrektora Oddziału Terenowego ARR i uznał go za wystarczający do wydania decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.