Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1198/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 726/12, wydanym w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia M. Jednostce Wdrażania programów Unijnych

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 11 stycznia 2012 r. [...] (dalej: skarżący) w ramach I Priorytetu – Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M., Działanie 1.5 Rozwój przedsiębiorczości dla mikroprzedsiębiorstw złożyli wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Zwiększenie konkurencyjności i innowacyjności firmy [...] poprzez realizację nowej inwestycji polegającej na adaptacji budynku i zakupie nowych środków trwałych do wyposażenia kompleksu serwisowo-magazynowego w miejscowości B.".

W dniu 22 grudnia 2011 r. skarżący otrzymali drogą mailową pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) znak [...] stwierdzające, że wniosek o dofinansowanie posiada błędy formalne. Skarżący w dniu 11 stycznia 2012 r. uzupełnili wniosek o dofinansowanie oraz ustosunkowali się do uwag zawartych w piśmie odnośnie weryfikacji formalnej.

M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] poinformowała skarżących, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej i został odrzucony z konkursu. W uzasadnieniu stwierdzono, że odrzucenie wniosku nastąpiło z powodu niespełnienia kryteriów formalnych: nr 7 - "Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej" oraz kryterium nr 10 - "Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2011 r." Uzasadniono, że wnioskodawcy ujęli w montażu finansowym wydatki, które są niezgodne z zapisami § 4 i 5 Regulaminu konkursu. Wydatki: zakup zestawu tablic informacyjno - promocyjno - instruktażowych oraz zakup i instalacja, wdrożenie oprogramowania - Platforma marketingowo - serwisowa (w zakresie części wdrożeniowej) nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej.

Od powyższej oceny skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. złożyli protest, w którym nie zgodzili się z oceną kryteriów formalnych. Wskazali, że ujęli w montażu finansowym wydatki, które są zgodne z Regulaminem konkursu. Podkreślił, że tablice informacyjno – promocyjno - instruktażowe – stanowią zakup materiałów niezbędnych do realizacji projektu. W ocenie skarżących jest to zgodne z Zasadami kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013. Odnieśli się do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599, dalej: rozporządzenie z 2010 r.) i zakwalifikowali ten wydatek do wyposażenia technicznego prac biurowych zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. d). Planowane do zakupienia tablice zdaniem skarżących stanowią niezbędny element do pracy serwisanta i kierownika działu technicznego, który na podstawie tych tablic dokonuje zamówienia części zamiennych.

Co do instalacji, wdrożenia oprogramowania - platforma marketingowo - serwisowa – skarżący podnieśli, że jest to specjalistyczny program komputerowy, który zostanie napisany na indywidualne zamówienia firmy skarżących i jest niezbędny, aby firma ta była innowacyjna i konkurencyjna na rynku w skali lokalnej, regionalnej oraz na terenie całego województwa i że zakwalifikowali ten wydatek zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2010 r.

M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z 6 marca 2012 r. znak [...] oddaliła protest, podtrzymując swoje stanowisko w zakresie zaskarżonych kryteriów formalnych. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84 poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) oraz zapisami "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego WM 2007 - 2013" zatwierdzonej uchwałą Zarządu Województwa M. nr [...] w dniu 5 października 2010 r., rozpatrzenie środka odwoławczego po ocenie formalnej polega na sprawdzeniu zgodności oceny złożonego projektu z kryteriami formalnymi zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO WM.

Podkreślono, że w świetle przedstawionych informacji wniosek zawiera uchybienia skutkujące jego odrzuceniem, a podstawą odrzucenia projektu jest stwierdzenie niekwalifikowalności części wydatków w ramach Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania pomocy na usługi doradcze dla mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1398, dalej rozporządzenie z 2007 r.). Podkreślono, że wydatek na zakup tablic informacyjno – promocyjno - instruktażowych w dokumentacji konkursowej został opisany w sposób jednoznacznie wskazujący na informację i promocję, które zgodnie z Regulaminem konkursu mogą być finansowane tylko z pomocy de minimis.

Zdaniem MJWPU wydatków przeznaczonych na zakup i instalację, wdrożenie oprogramowania Platforma marketingowo - serwisowa (w zakresie części wdrożeniowej), nie można uznać za kwalifikowalne w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej. Oceniający zgodził się, że oprogramowanie to wartość niematerialna i prawna, jednakże na podstawie § 9 cyt. rozporządzenia samo wdrożenie jest niekwalifikowalne. Tym samym z braku możliwości wystawienia takiej uwagi w pierwszej ocenie (wydatki w montażu były zbyt ogólne), na etapie uzupełnienia projekt został odrzucony, ponadto w proteście skarżący nie odnieśli się do usługi wdrożeniowej. M. Jednostka wskazała także, że za przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej oraz za treści w niej zawarte odpowiadają skarżący i to na nich spoczywa obowiązek dostosowania jej zapisów do wymogów wynikających z dokumentacji konkursowej, w tym regulaminu, czy odpowiednich aktów prawnych.

W związku z powyższym analiza przedmiotowego projektu – zdaniem MJWPU - została przeprowadzona poprawnie, a projekt z uwagi na niezastosowanie się skarżących do uwag oceniającego podlegał odrzuceniu.

Nie zgadzając się z przedstawionym stanowiskiem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zaskarżając w całości oddalenie protestu i wnieśli o przywrócenie wniosku o dofinansowanie do etapu weryfikacji formalnej oraz o dokonanie oceny prawnej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia M. Jednostce Wdrażania programów Unijnych.

WSA w [...] wskazał, że zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. WSA podkreślił, że Procedura odwoławcza w § 8 pkt 2 stanowi, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymuje od MJWPU informację, która zawiera w szczególności:

1. a) uzasadnienie negatywnej oceny projektu (szczegółowe uzasadnienie zawiera karta oceny merytorycznej);
2. b) pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny, ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji do której należy ten środek wnieść;
3. c) kserokopie kart oceny merytorycznej (karty nie są opatrzone nazwiskiem ekspertów oceniających wniosek).

W wyniku rozpatrzenia protestu zgodnie z § 13 w pkt 1 MJWPU może:

1. 1) uwzględnić protest - jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę w proteście nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny;
2. 2) oddalić protest – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż ocena w zakresie wskazanym w proteście została przeprowadzona w sposób niewłaściwy.

Zdaniem Sądu I instancji z pkt 2 tego paragrafu wynika, że po rozpatrzeniu protestu MJWPU przekazuje wnioskodawcy informację zawierającą rozstrzygnięcie protestu wraz z jego uzasadnieniem, a w przypadku oddalenia protestu pouczenie o dalszych środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy lub o ich braku.

Sąd I instancji podkreślił, że kryteria wyboru finansowanych operacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013, stanowiące Załącznik do uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa M. 2007-2013 z dnia 21 września 2011 r. (dalej: Kryteria wyboru) stanowią, że oceny formalnej dokonują pracownicy M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych. Ocena formalna jest oceną "0/1", co oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów formalnych wyklucza projekt z dalszej oceny.

Załącznik nr 5, zawierający Kryteria formalne, określa wskazane przez MJWPU w obydwu pismach kryteria Nr 7 i 10 tj.: Kryterium Nr 7. - Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej: W przypadkach, gdy projekt podlega pomocy publicznej beneficjent zapewnił stosowanie prawa krajowego i unijnego dot. pomocy publicznej; Kryterium Nr 10. - Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK: Kryterium będzie oceniać zgodność Wniosku z Regulaminem konkursu i/lub Wytycznymi dot. Projektów kluczowych, listą IWIPK przyjętą przez Zarząd Województwa M., zakresem przedmiotowym i podmiotowym przedstawionym w zgłoszeniu do IWIPK.

Regulamin konkursu nr [...] w § 9 pt. "Ocena wniosków o dofinansowanie" stanowi w pkt 3, że: "Na etapie uzupełnienia i/lub poprawy wniosku o dofinansowanie, uzupełnieniu i/lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w informacji z uwagami MJWPU, chyba że wprowadzone zgodnie z uwagami poprawki, implikują kolejne zmiany, np. w przypadku tabel finansowych. Należy wówczas dokonać niezbędnych zmian i załączyć do uzupełnienia stosowną informację o wprowadzonych dodatkowych poprawkach poprzez złożenie pisma wyjaśniającego, w której części wniosku i w jakim zakresie zostały zmienione. Jeśli wnioskodawca zauważy we wniosku o dofinansowanie inne błędy formalne niż wskazane przez MJWPU, skutkujące drobną zmianą, należy je poprawić, jednocześnie informując pisemnie o tym fakcie MJWPU. W przypadku, gdy w projekcie wprowadzone zostaną dodatkowe nieuzasadnione zmiany, wniosek o dofinansowanie nie podlega dalszej ocenie. Nie dotyczy to drobnych zmian, o wprowadzeniu których należy poinformować MJWPU.

Zgodnie z pkt 8 § 9 Regulaminu w ramach kryterium "Zgodność z regulaminem konkursu" na etapie oceny formalnej weryfikacji podlegają w szczególności:

1. • czy złożono oświadczenia znajdujące się na końcu formularza wniosku o dofinansowanie (część "I" - Oświadczenia);
2. • czy na etapie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie nie zostały wprowadzone dodatkowe nieuzasadnione zmiany, zgodnie z § 9 pkt 3 regulaminu;
3. • czy wartość kwoty dofinansowania została ustalona zgodnie z § 7 regulaminu;
4. • czy beneficjent określił wartości wszystkich wskaźników przewidzianych w ramach Działania 1.5 RPO WM zgodnie z § 9 pkt 9 regulaminu;
5. • czy zachowana została zasada: "jeden wnioskodawca/partner – jeden projekt", zgodnie z § 6 pkt 2 regulaminu;
6. • czy wnioskodawca nie realizuje projektu w formule: "zaprojektuj i wybuduj";
7. • czy przed dniem 7 września 2011 r. wnioskodawca posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W ocenie Sądu I instancji zapisy powyższe determinują zakres rozpoznawania sprawy przez Instytucję dokonującą pierwotnej oraz powtórnej oceny wniosku, która ocenia wniosek tylko w ramach kryteriów, w których protest został uznany za zasadny. Dlatego też zdaniem WSA niezgodne z przepisami Procedury odwoławczej było poinformowanie o wyniku dokonania oceny formalnej projektu bez uwzględnienia wszystkich elementów wskazanych w tej Procedurze.

Pismo z 20 stycznia 2012 r. nie zawierało żadnego uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W ocenie WSA skoro nie była przeprowadzona ocena merytoryczna, szczegółowego uzasadnienia nie mogły zawierać karty oceny merytorycznej, nie mogły też być one dołączone do pisma. WSA w [...] podkreślił, że pismo zawierało jedynie informację, że odrzucenie wniosku nastąpiło z powodu niespełnienia kryteriów formalnych: nr 7 - "Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej" oraz kryterium nr 10 - "Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr [...] z dnia 21 września 2011 r.". Wskazał, że za uzasadnienie można uznać lakoniczne stwierdzenie zawarte w piśmie, że: "Wnioskodawcy ujęli w montażu finansowym wydatki, które są niezgodne z zapisami § 4 i 5 Regulaminu konkursu. Wydatki: zakup zestawu tablic informacyjno - promocyjno - instruktażowych oraz zakup i instalacja, wdrożenie oprogramowania - Platforma marketingowo - serwisowa (w zakresie części wdrożeniowej) nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej".

Zaznaczył, że pismo zawierało także niepełne pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny, bez wskazania terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz właściwej instytucji, do której należy ten środek wnieść. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacjach, których dotyczą omawiane przepisy Procedury odwoławczej, Kryteriów wyboru oraz Regulaminu konkursu, wnioskodawcy mają prawo oczekiwać, że te zasady będą realizowane. Odstąpienie od nich narusza unormowaną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasadę zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

WSA w [...] podkreślił, że sposób oceny wniosków i wyboru projektów do dofinansowania został określony w Regulaminie konkursu. Stosownie do postanowień regulaminu, system naboru wniosków obejmuje: ocenę formalną, ocenę merytoryczną, wybór projektów do dofinansowania. Stosownie do regulaminu ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie w informacji o negatywnym wyniku oceny formalnej (odrzuceniu wniosku) uzasadnienie informacji w zasadzie ogranicza się jedynie do wskazania, które kryteria nie zostały spełnione oraz niepełnego pouczenia.

W ocenie WSA uzasadnienie informacji o negatywnej ocenie projektu nie uwzględnia wskazań zawartych we wskazanych przepisach, jest niedostateczne oraz nieprecyzyjne i w istocie nie wyjaśnia powodów, jakimi kierował się MJWPU przy swojej ocenie. W ocenie WSA motywy podjętych działań pozostają niejasne i budzą wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej oceny. Skarżącym nie zostało przedstawione w żadnym z pism – ani z 20 stycznia ani z 6 marca 2012 r., w jakim zakresie wniosek nie spełnił kryterium formalnego nr 10. Wskazał, że w myśl art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. ocena taka jest wystarczająca do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez konieczności badania, czy uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że z przepisu art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. - wynika nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego, aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności.

II

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

art. 134 § 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej polegające na wybiórczym potraktowaniu dołączonej do skargi dokumentacji i na skutek tego błędne przyjęcie, że M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie udzieliła skarżącym informacji o terminie i sposobie wniesienie protestu oraz właściwej instytucji, do której ten środek należy wnieść;

art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz rzetelnej i bezstronnej oceny projektu niewystarczające jest wskazanie w uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie wniosku jakie uchybienia zawiera złożona przez wnioskodawcę dokumentacja konkursowa oraz odwołanie się do odpowiednich zapisów Regulaminu konkursu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. Przepis art. 30c ust. 2 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone, mianowicie z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, zwanej dalej p.p.s.a. Określone w ustawie o zasadach polityki rozwoju wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi kasacyjnej.

Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec tego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Wymogi dotyczące skargi kasacyjnej nie zostały w rozpoznawanej sprawie w pełni dopełnione przez skarżącą. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Autor skargi kasacyjnej nie powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz nie wskazał prawidłowo podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.

1) oraz jej uzasadnienia przyjął, iż zarzuty wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej to zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do zbadania zasadności oceny wniosku pt. "Zwiększenie konkurencyjności i innowacyjności firmy [...] poprzez realizację nowej inwestycji polegającej na adaptacji budynku i zakupie nowych środków trwałych do wyposażenia kompleksu serwisowo-magazynowego w miejscowości B.", który został zgłoszony przez wnioskodawców w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków w konkursie nr [...] w ramach I Priorytetu – Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M., Działanie 1.5 Rozwój przedsiębiorczości dla mikroprzedsiębiorstw. Wniosek został odrzucony przez skarżącą MJWPU na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium nr 7 - "Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej" oraz kryterium nr 10 - "Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr [...] z dnia 21 września 2011 r.". Następnie protest złożony przez skarżących do MJWPU został oddalony.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu jest ocena projektu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny, czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie należy wskazać, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wyłączają kompetencji do weryfikowania wyników oceny wniosku o dofinansowanie na etapie postępowania odwoławczego i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji rozstrzygał na podstawie akt sprawy i załączonego do akt administracyjnych pisma z 20 stycznia 2012 r. skierowanego przez skarżącą MJWPU do wnioskodawców, które dotyczyło informacji o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych i które nie zawierało pouczenia o terminie i sposobie wniesienia protestu oraz właściwej instytucji, do której ten środek należy wnieść.

Nie są uzasadnione również powołane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostek redakcyjnych art. 1 p.u.s.a., a zatem wydaje się, że zarzut dotyczy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został naruszony przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli administracji publicznej i - jak wskazano - poprawnie zbadał legalność zaskarżonego aktu administracyjnego.

Natomiast powoływany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być zatem uznany za uzasadniony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 31 ust. 1 oraz art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Stosownie do tego przepisu w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Sąd I instancji nie powoływał się w uzasadnieniu wyroku na ten przepis i nie kwestionował faktu dokonywania oceny projektu złożonego przez skarżących przez ekspertów. Wymaga jednak podkreślenia, iż eksperci będący profesjonalistami z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym zobowiązani są do szczególnej staranności i rzetelności dotyczącej oceny projektu oraz uzasadnienia w zakresie negatywnej oceny projektu złożonego przez skarżących, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie była dokonana z zachowaniem wymogu rzetelnej oceny projektu.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. polegający zdaniem autora skargi kasacyjnej na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że dla zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz rzetelnej i bezstronnej oceny projektu niewystarczające jest wskazanie w uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie wniosku jakie uchybienia zawiera złożona przez wnioskodawcę dokumentacja konkursowa oraz odwołanie się do odpowiednich zapisów Regulaminu konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko w tym zakresie wyrażone przez Sąd I instancji. Tak jak to słusznie stwierdził Sąd I instancji, MJPWU naruszyła przepisy prawa, gdyż nie spełniła wymagań wynikających z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz innych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak również postanowień dokumentów objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2007-2013 i to zarówno na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżących, jak i na etapie procedury odwoławczej.

Stosownie do postanowień Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO Województwa M. 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO WM) wskazano, że ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie w informacji o negatywnym wyniku oceny formalnej (odrzuceniu wniosku) zawartej w piśmie MJWPU z 20 stycznia 2012 r. uzasadnienie informacji o odrzuceniu wniosku ogranicza się jedynie do wskazania, które kryteria formalne nie zostały spełnione przez skarżących, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego kryteria formalne nr 7 i 10 nie zostały przez wnioskodawców spełnione. Skarżąca zupełnie nie uzasadniła, na czym polegało niespełnienie kryterium nr 7 – "Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej".

Natomiast w odniesieniu do kryterium nr 10, skarżąca jedynie zawarła stwierdzenie, że wydatki przedstawione przez wnioskodawców są niezgodne z postanowieniami § 4 i 5 Regulaminu konkursu i nie mogą zostać uznane za kwalifikowane w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej. Takie rzetelne i przejrzyste uzasadnienie zawierające wskazanie przyczyn niespełnienia przez wniosek kryteriów formalnych było konieczne dla wnioskodawców, którzy mogli je uzupełnić w trakcie oceny formalnej, bowiem zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, wnioskodawca ma możliwość jednorazowej poprawy błędów i uzupełnienia braków.

Ponadto, pismo z 20 stycznia 2012 r. nie zawierało pouczenia o prawie do wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Dołączenie pisma z 20 stycznia 2012 r. wraz z pouczeniem dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez skarżącą powoduje, iż Sąd nie może merytorycznie się do niego ustosunkować. Skarżącą miała bowiem możliwość przedstawienia pisma z pouczeniem albo w odpowiedzi na skargę wniesioną przez wnioskodawców albo podczas rozprawy przed Sądem I instancji, jednakże tego nie uczyniła.

Stwierdzone braki dotyczące zarówno uzasadnienia, jak i brak pouczenia w piśmie skarżącej o odrzuceniu wniosku – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji – skutkowały naruszeniem art. 26 ust. 2 oraz art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju we wskazanych przepisach stanowi, że Instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Jednocześnie art. 30b ust. 1 określa, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść.

W piśmie z 6 marca 2012 r. dotyczącym informacji o oddaleniu protestu wskazania konkretnych przyczyn i uzasadnienia, dlaczego projekt nie spełnia kryteriów formalnych nr 7 i nr 10. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych podała na str. 2 tego pisma całkowicie sprzeczne i niespójne informacje. Wnioskodawcy zostali bowiem poinformowani, że podstawą odrzucenia wniosku o dofinansowanie jest stwierdzenie niekwalifikowalności części wydatków w ramach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Jednakże z treści tego pisma nie można zupełnie wywnioskować, dlaczego m.in. wydatki przeznaczone na zakup, instalację i wdrożenie oprogramowania Platforma marketingowo-serwisowa, w zakresie części wdrożeniowej – nie mogą być uznane za kwalifikowalne.

Ponadto, MJWPU powołuje się na niewłaściwe rozporządzenie, zaś wnioskodawcy prawidłowo wskazali § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599). W § 9 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia ustawodawca stwierdził, że wydatki te są kwalifikowalne, jednakże pod pewnymi warunkami. Niestety skarżąca zupełnie nie uzasadniła, dlaczego uznała te wydatki za niekwalifikowalne oraz nie wskazała, jakich warunków nie spełnili wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe, uzasadnienie w piśmie z 6 marca 2012 r. nie spełnia wymagań wskazanych w § 8 pkt 2 Procedury odwoławczej (stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 2 listopada 2011 r., który stanowi, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymuje od MJWPU informację, która zawiera w szczególności:

1. a) uzasadnienie negatywnej oceny projektu (szczegółowe uzasadnienie zawiera karta oceny merytorycznej);
2. b) pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny, ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji do której należy ten środek wnieść;
3. c) kserokopie kart oceny merytorycznej (karty nie są opatrzone nazwiskiem ekspertów oceniających wniosek).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku 29 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037). NSA stwierdził, że z przepisu prawa materialnego - art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. - wynika nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co tym samym obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, a jednocześnie skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (odwołania), w tym także zarzutów merytorycznych. Tych wymagań nie spełnia również pismo MJWPU z [...] marca 2012 r.

Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.