Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 358/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] października 2016 r. GDDKiA nakazał M. P. (dalej: skarżący) przywrócenie do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego drogi ekspresowej [...] (km 2+900 w m. [...], gm. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]) poprzez usuniecie w terminie 14 dni od otrzymania decyzji ziemnego odcinka sieci światłowodowej o powierzchni całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2, wybudowanego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest GDDKiA.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Fakt umieszczenia ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 w pasie drogowym drogi [...] w m. [...], gm. [...] (km 2+900), został ujawniony na skutek fizycznego odkrycia kabla światłowodowego w pasie drogowym w liniach rozgraniczających drogę ekspresową [...] podczas prac inwentaryzacyjnych. Odkryty kabel światłowodowy pozostaje w kolizji z rozbudową drogi ekspresowej [...] o drugą jezdnię. Kabel światłowodowy stanowi własność M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] października 2016 r. GDDKiA nakazał przywrócić do stanu poprzedniego zajęty pas drogowy.
Od powyższej decyzji M. P. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
GDDKiA po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: kpa) decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygniecie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący od 2013 r. posiada zezwolenie na umieszczenie światłowodu zlokalizowanego przy drodze [...] – ul. [...] i ul. [...] w [...], gm. [...]. Zezwolenie to jednak obejmuje wyłącznie część drogi powiatowej będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w B., któremu skarżący płacił opłatę roczną (poza pasem drogowym [...]). Organ wyjaśnił, odwołując się do przepisu art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 poz. 460 ze zm., dalej: udp), że Powiatowy Zarząd Dróg nie posiada kompetencji do wydania zezwolenia na lokalizację kabla na odcinku ul. [...] w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...], gdzie kabel faktycznie jest umieszczony (obszar skrzyżowania).
Organ wskazał również, że skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, to zgodnie z przepisem art. 36 udp zarządca drogi ma obowiązek orzeczenia o przywróceniu go do stanu poprzedniego.
M. P. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przez organ:
- - art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 kpa przez niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji;
- - art. 25 ust.1 w związku z art. 19 ust. 4 udp poprzez niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z posiadaną przez niego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. wydaną przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. posiada zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...]. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącego, że Powiatowy Zarząd Dróg w B. udzielił zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...], w tym przy drodze [...], która krzyżuje się z nią. Skarżący podkreślił również, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. ustalił stałą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.
Zatem zdaniem skarżącego wypełnił on wszystkie swoje obowiązki wynikające z przepisów i otrzymał w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...], w tym również pod obiektem inżynieryjnym pod drogą ekspresową [...]. Skarżący uzyskując wskazane zezwolenie był przekonany, że otrzymał wszelkie uprawnienia do przeprowadzenia światłowodu, a organ działa na podstawie przepisów prawa i w granicach nabytych uprawnień. Skarżący podniósł również, że do jego obowiązków nie należało badanie uprawnień organów do wydania decyzji administracyjnej.
Tym samym naliczenie kar pieniężnych po kilku latach od umieszczenia przewodu światłowodowego w pasie drogowym wobec braku zgody właściwego zarządcy drogi powoduje utratę zaufania skarżącego do organów administracji publicznej. A zatem doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania.
Zdaniem skarżącego w sprawie nie doszło również do podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, bowiem nie uwzględniono dokumentów urzędowych i nie zebrano oraz nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dokonując tym samym oceny sprawy nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz pobieżnie. Skarżący zauważył przy tym, że w skarżonej decyzji nie wskazano, dlaczego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę w postaci decyzji zarządcy drogi z [...] kwietnia 2014 r. i z [...] sierpnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369, dalej: ppsa).
W ocenie Sądu I instancji organ swoim działaniem nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, albowiem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poczynił prawidłowe ustalenia oraz zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie zgodne z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Sąd I instancji zauważył, że art. 40 ust. 1 udp przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze stosownej decyzji administracyjnej. W myśl z kolei art. 36 udp w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.
WSA uznał, że w sprawie sporne jest, czy skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego za zgodą zarządcy drogi. Sąd I instancji po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie akt, w tym w szczególności z uwzględnieniem wskazywanych przez skarżącego decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie z [...] sierpnia 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. uznał, że rację ma GDDKiA wskazując, iż posiadana przez stronę skarżącą decyzja z [...] sierpnia 2013 r. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej nie obejmuje i nie może obejmować swym zakresem tej części drogi powiatowej ul. [...], która zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi [...], a dla której zgodnie z art. 25 ust. 3 udp zarządcą właściwym do podjęcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest GDDKiA. Wskazany przepis stanowi bowiem, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej.
Droga powiatowa ul. [...] krzyżuje się z drogą ekspresową [...], a zatem obszar tegoż skrzyżowania niewątpliwie podlega pod kompetencje zarządcy drogi ekspresowej [...] a nie zarządcy drogi powiatowej.
W tym stanie rzeczy niezależnie od zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. [...]) wydanego przez zarządcę tej drogi tj. Powiatowego Zarządcę Dróg w B., skarżący winien był uzyskać zezwolenie wydane przez GDDKiA dotyczące skrzyżowania ul. [...] z drogą ekspresową [...]. Zezwolenia takiego, co nie jest sporne, skarżący nie posiadał.
W ocenie WSA skarżący uzyskując zgodę Powiatowego Zarządu Dróg w B. nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja obejmuje swym zakresem również skrzyżowanie z drogą ekspresową [...] i że zarząd drogi wojewódzkiej działa w ramach zawartego porozumienia, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 4 udp. W skarżonym rozstrzygnięciu brak bowiem powołania się na takie porozumienie a mając na względzie, że organy zobligowane są do przestrzegania swej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej to rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem właściwości dotknięte byłoby przesłanką nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że decyzja Powiatowego Zarządu Dróg z [...] sierpnia 2013 r. została wydana na rzecz działającej na zlecenie skarżącego [...] z siedzibą w [...]. A zatem w sprawie występowały dwa podmioty gospodarcze trudniące się zawodowo tego rodzaju działalnością (profesjonaliści). Tym samym były one obowiązane wyjaśnić dokładnie zezwolenia jakich organów powinny uzyskać w celu umieszczenia światłowodu w pasie drogowym ul. [...], w tym pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...].
M. P. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów. Nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art.174 ppsa:
- I. Na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. udp, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżongoj wyroku. Niezastosowanie przytoczonych przepisów udp skutkowało utrzymaniem w mocy przez Sąd I instancji decyzji z [...] grudnia 2016 r., która stoi w sprzeczności z inną decyzją administracyjną, tj. zezwoleniem Powiatowego Zarządu Dróg w B. z/s w R. z [...] sierpnia 2013 r. o numerze [...], które zezwala na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...], w tym przy drodze [...], która się z nią krzyżuje;
- II. Na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi przez WSA, pomimo naruszenia przez organ wydający decyzję z [...] grudnia 2016 r. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w związku z czym zachodzi związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia.
W ocenie skarżącego z decyzji Powiatowego Zarządcy Dróg jednoznacznie wynika, iż organ ten udzielił zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...], w tym przy drodze [...], która się z nią krzyżuje. Ponadto, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Zarządca Dróg w B. z/s w R. ustalił stałą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w kwocie 3 240,00 zł.
W ocenie skarżącego organy administracji w toku prowadzonych postępowań naruszyły przepisy kpa przede wszystkim w zakresie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący dochował wszelkich aktów staranności oraz wypełnił wszelkie obowiązki spoczywające na nim, a przewidziane w przepisach ustawy o drogach publicznych. Skarżący uzyskał w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w [...] gm. [...]. Zatem miał prawo do umieszczenia światłowodu zgodnie z przytoczoną decyzją administracyjną.
W tej decyzji nie zostały wskazane żadne ograniczenia, które obligowałyby go do nieumieszczenia sieci w pasie drogowym zlokalizowanym przy drodze ekspresowej [...] km 2+900. Nakazanie skarżącemu usunięcia sieci światłowodowej pomimo otrzymania stosownego zezwolenia w sposób oczywisty i rażący narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa jak również zasadę pewności prawa.
Ponadto, formując zarzuty dotyczące niezastosowania przepisów materialnych skarżący podniósł, że od zasady wynikającej z art. 25 udp występują wyjątki przewidziane choćby na mocy art. 19 ust. 4 udp, wedle którego zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Skarżący otrzymując zezwolenie od kompetentnego organu był zatem w sposób uzasadniony przekonany, iż organ działa na podstawie i w granicach przepisów prawa. Do obowiązków skarżącego nie należy badanie czy decyzje administracyjne zostały wydane zgodnie z właściwością organów. Zamieszczenie w zezwoleniu informacji, iż powiatowy zarząd dróg nie działa na mocy zawartego porozumienia nakreśliłoby skarżącemu jakie kroki należy podjąć celem uzyskania zezwolenia od właściwego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zasadę związania granicami skargi kasacyjnej stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Postawiony zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa autor skargi kasacyjnej wiąże z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Pierwsze z tych przepisów wyrażają ogólne zasady postępowania administracyjnego – obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Art. 80 kpa stanowi doprecyzowanie zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej zobowiązując organ administracji publicznej do oceny zaistnienia okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie mimo wynikającego z art. 176 § 1 pkt 3 ppsa obowiązku uzasadnienia podstaw kasacyjnych w istocie tego nie czyni. Podnosząc powołane wyżej naruszenia przepisów kpa (art. 7, art. 8, art.
80) w istocie nie wskazuje na wadliwość ustaleń faktycznych, a tylko próbuje wywodzić, że z decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w B. z [...] sierpnia 2013 r. wynika prawo do umieszczenia przezeń kabla światłowodowego w pasie drogi ekspresowej [...]. Jednocześnie sam przywołuje treść tej decyzji, z której jednoznacznie wynika, że dotyczy ona tylko wymienionych w niej czterech dróg powiatowych, nie obejmuje zaś pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Skarżący działał jako profesjonalista prowadząc działalność gospodarczą w zakresie układania instalacji kablowych, korzystał przy tym z usług profesjonalnych projektantów, nie może więc czynić zarzutu organom, że nie wyjaśniły mu dokładniej treści decyzji, że bardziej wyraźnie nie wskazały, że nie dotyczy ona drogi [...] i konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi [...]. Nie może więc skarżący zarzucać skutecznie Sądowi I instancji, że nie zauważył takich naruszeń przepisów postępowania przez organy, skoro takich naruszeń nie było.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, skoro skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym to naruszenie miało polegać i jaki mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został sformułowany jako brak zastosowania art. 25 ust. 1 w zw. z "art. 19 ust. udp" (bez wskazania jednostki redakcyjnej art. 19 udp). Jest to zarzut całkowicie bezpodstawny. Właśnie art. 25 ust. 1 udp określający kompetencje zarządcy drogi wyższej kategorii do m.in. utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, stanowił podstawę prawidłowego stwierdzenia organów i Sądu I instancji, że do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na skrzyżowaniu z drogą [...] kompetentny był zarządca tej drogi, to jest GDDKiA.
Zatem przepis ten był zastosowany. Art. 19 ust. 4 udp stanowiący, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe stwarza taką potencjalną możliwość, nie wynika z niego jednak obowiązek takiego przekazywania. Skarżący nie wskazuje, że takie porozumienie dotyczące przedmiotowego skrzyżowania było zawarte, nie mógł więc być naruszony ten przepis przez jego niezastosowanie. Nie można domniemywać dokonania takiego przekazania kompetencji w zakresie zarządzania drogami publicznymi z istnienia takiej możliwości prawnej.
Tym samym również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nietrafne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, nie wnosił także o nią organ.