Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 633/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę N. M. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. oraz w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.
Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
N. M. (dalej: skarżący) w dniu [...] marca 2012 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę oraz płatności do krów i owiec, a także o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania na rok 2012. We wniosku zadeklarował posiadanie 7 działek rolnych o łącznej powierzchni 54,77 ha oraz posiadanie 10 krów i 12 owiec. W ramach posiadanych działek zadeklarował powierzchnię 32,35 ha jako działki rolne położone w obszarach ze specyficznymi utrudnieniami oraz powierzchnię 22,42 ha jako działki rolne położone na obszarach górskich.
Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w L. przyznał skarżącemu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania - tzw. płatności ONW w łącznej wysokości 15.085,16 zł, zaś decyzją z [...] lutego 2013 r. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 59.862,49 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 40.094,93 zł, z tytułu płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę w wysokości 12.442,34 zł, oraz płatność do krów i owiec w wysokości 1.477,32 zł.
W dniu [...] lutego 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone wymienionymi powyżej decyzjami, stwierdzając, że w sprawach tych wystąpiły nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące, jednakże nieznane organowi w dniu wydania ww. decyzji, w postaci nowych ortofotomap z 2012 r. obrazujących zadeklarowane przez stronę działki rolne.
W ramach przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) ustalona dla działek ewidencyjnych, na których wnioskodawca zadeklarował posiadane działki rolne wynosi 51,73 ha i jest mniejsza niż powierzchnia użytkowana rolniczo zadeklarowana we wniosku o 3,04 ha. Powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach ze specyficznymi utrudnieniami ustalono na 29,31 ha a więc o 3,04 ha mniej niż zadeklarował skarżący. Powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich uznano za zgodną z wnioskiem skarżącego.
Decyzjami z [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. uchylił decyzje z [...] stycznia 2013 r. i z [...] lutego 2013 r., a także przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2012 r. w wysokości 53.013,81 zł, natomiast płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania na rok 2012 w wysokości 12.854,99 zł.
Decyzjami z [...] maja 2015 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższe decyzje.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności nieznane wcześniej organowi w postaci nowych ortofotomap wykonanych na podstawie zdjęć lotniczych z 2012 r., co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania.
Organ II instancji, stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działek ewidencyjnych skarżącego została ustalona prawidłowo, z pominięciem tej części działek, na których znajdują się drzewa uniemożliwiające ich rolnicze wykorzystanie. Tym samym zaistniały powody do uchylenia decyzji w przedmiocie płatności wydanych w 2013 r. i określenia ich w nowej niższej wysokości.
WSA w Rzeszowie oddalił skargę na powyższe decyzje.
Sąd uznał, że ponieważ wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną do przedmiotowych płatności, która istniała w chwili wydania powyższych decyzji, a nie była znana organowi I instancji, należało przyjąć, że stanowiła ona nową okoliczność, dającą podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.).
Analiza zdjęć lotniczych i ortofotomap z 2012 r. wykazała, że powierzchnia 3,04 ha musiała być wykluczona z płatności, ponieważ nie była utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, jako że znajdowały się na niej zadrzewienia i zakrzewienia.
W ocenie WSA przesłany przez organ ARiMR spersonifikowany załącznik graficzny do wniosku na 2012 r. był sporządzony na podstawie ortofotomapy z 2009 r., lecz miał on jedynie pomóc producentowi w wypełnieniu wniosku, natomiast on sam musi sprawdzić, czy wszystkie działki zgłoszone są uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku zadrzewienia lub zakrzaczenia. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności na 2012 r., złożył podpis pod oświadczeniem, iż znane mu są zasady przyznawania dopłaty objętej wnioskiem, wobec czego przyjął odpowiedzialność i ryzyko za błędne wypełnienie wniosku.
Sąd uznał, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej organy prawidłowo zastosowały art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65 ze zm.; dalej rozporządzenie 1122/2009).
Sąd stwierdził, że różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym wyniosła 5,8767% i zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1122/2009 została pomniejszona jednolita płatność obszarowa. Ponadto do łącznej kwoty przyznanych płatności bezpośrednich zastosowano pomniejszenie wynikające z treści art. 7 ust.1 lit. d) rozporządzenia Rady (UE) z 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr1782/2003 (Dz. Urz. UE L z 2009 r., Nr 30 poz. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (UE) nr 73/2009).
WSA uznał, że zgodnie z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 5 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania i wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowani a(ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW), płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 21 października 2005 r. L 277 poz. 1; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 poz. 8; dalej rozporządzenie 65/2011), jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3%, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, wówczas pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwójną różnice i według tych zasad oblicza skarżącemu płatność ONW.
Ponadto, WSA wskazał, że w wyżej opisanych postępowaniach nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a organy zobowiązane zostały do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie można więc było uznać za Zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 9, 75, 77, 78, 84 i 85 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
- - art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r., poz. 1164) przez przyjęcie, że zadeklarowane do dopłat grunty nie były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, bez zbadania, czy w przypadku gospodarstwa skarżącego mają miejsce minimalne wymogi w zakresie dobrej kultury rolnej określone w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r. poz. 1372),
- - art. 7 k.p.a. oraz art. 9, 75, 77, 78, 84 i 85 k.p.a. przez przyjęcie, że ciężar dowodowy spoczywa na osobie - stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne i w konsekwencji przez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego zgodnie z prawdą obiektywną, przy równoczesnym założeniu, że jedynym wiarygodnym dowodem mogą być wyłącznie ortofotomapy, naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez uchylenie się przez Sąd od sprawowania funkcji kontrolnych wobec działalności administracji publicznej, w szczególności od zbadania, czy miały miejsca naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podnoszone przez skarżącego w złożonych przez niego skargach.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Pismem z [...] października 2017 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę oraz wniosek o zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona mało starannie, gdyż jej autor nie wskazał, który z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, a który naruszenia przepisów postępowania, poza tym zarzuca naruszenie przepisów, które posiadają kilka jednostek redakcyjnych (dotyczy zarzutu naruszenia art. 77, 78, 84 i 85 k.p.a. i 145 p.p.s.a.), nie wskazując, na którą z nich się powoduje.
Ocenę zasadności zarzutu wskazanego jako drugi w kolejności zidentyfikowanego jako dotyczący naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
NSA stwierdza, że – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o ich uzasadnienie, w żaden sposób nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.
W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 9, 75, 77, 78, 84 i 85 k.p.a. przez przyjęcie, że ciężar dowodowy spoczywa na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne i w konsekwencji przez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego zgodnie z prawdą obiektywną, przy równoczesnym założeniu, że jedynym obiektywnym dowodem mogą być jedynie ortofotomapy.
Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy.
Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej.
Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie, do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady maja jedynie charakter kasacyjny.
Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, tj. wskazania na niedokonanie przez Sąd wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. są one pozbawione podstaw prawnych. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Naczelny Sad Administracyjny uznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadniony. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że w postępowaniach dotyczących płatności bezpośrednich i ONW nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a organy zobowiązane zostały do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa ONW), do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy ONW).
Z treści powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, w szczególności przez odejście od stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją zasady przyjętej w art. 21 ust. 3 ustawy ONW jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, co zmusza stronę do większej aktywności. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie obciąża wnioskodawcę obowiązkiem udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Zatem organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Podobna regulacja obowiązuje w ustawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (art. 3). Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako bezzasadny należy uznać kolejny zarzut, w którym autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42).
Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny, który mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił w ogóle przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. Skoro jednak Sąd I instancji rozpoznający sprawę przeprowadził żądaną przez skarżącego kasacyjnie kontrolę, przyjmując jako kryterium zgodność działalności administracji publicznej z prawem i w efekcie takiej kontroli zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi, to nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, że zadeklarowane do dopłat grunty nie były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Zarzut naruszenia ww. przepisu mającego charakter materialnoprawny, powinien wskazywać formę naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i zawierać argumentację potwierdzającą naruszenie w tej formie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przyporządkował tego zarzutu do odpowiedniej podstawy kasacyjnej, co stanowi niewątpliwie istotną wadę wniesionego środka odwoławczego, skutkującą uznanie tego zarzutu za bezzasadny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.