Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 466/23, który sprostowany został postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi E. C. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 maja 2023 r. w przedmiocie uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, po uchyleniu decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej koszty postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 3 marca 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej jako: "u.s.o.z."), ogłosił postępowanie nr 15-14-000187/STM/07/1/07.0000.218.02/1 prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. W toku postępowania konkursowego oferty zostały złożone przez trzech oferentów – A. K., K. S. oraz E. C. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym przedstawiającym łączną liczbę punktów oceny i rozstrzygając przedmiotowe postępowanie w dniu 23 maja 2014 r. wskazała dwóch oferentów, tj. K. S. (z łączną liczbą punktów oceny 74,12) oraz E. C. (z łączną liczbą punktów oceny 60,71). Oferta złożona przez A. K., której przyznano 60,48 punktów, nie została wybrana.
Odwołanie na rozstrzygnięcie z dnia 23 maja 2014 r. wniosła A. K., której oferta nie została wybrana. Decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r. nr 55/2014/O Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie A. K. Na skutek wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. nr 81/2014/O Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił decyzję nr 55/2014/O uwzględniając odwołanie A. K. Na decyzję nr 81/2014/O E. C. wniosła skargę do WSA w Poznaniu, w wyniku której wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1112/14, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 2293/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr 4/2016/O Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z 20 czerwca 2014 r. nr 55/2014/O i oddalił odwołanie A. K. W wyniku wniesionej przez A. K. skargi na ww. decyzję, WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., który wydany został w sprawie o sygn. akt III SA/Po 598/16, uchylił decyzję nr 4/2016/O. Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 1419/17, podzielając stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu, oddalił skargi kasacyjne wniesione przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz E. C. od ww. wyroku WSA w Poznaniu.
Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. nr 2/2021/O organ uwzględniając odwołanie wniesione przez A. K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 694/21, WSA w Poznaniu uchylił decyzję nr 2/2021/O w wyniku zaskarżenia jej przez E. C. W dniu 23 maja 2023 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr 2/2023/O, którą uwzględnił odwołanie A. K. Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 466/23, skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zaskarżając orzeczenie w całości organ zarzucił wyrokowi:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego i to:
- 1. § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 739; dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż spełniona została dyspozycja przepisu, a mianowicie gabinet dentystyczny znajduje się w szkole i działa w strukturze podmiotu wykonującego działalność leczniczą, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 14 ww. rozporządzenia, przewidujący wymóg całkowitego wyodrębnienia gabinetu stomatologicznego od pomieszczeń budynku wykorzystywanych do innych celów, podczas gdy przepis § 12 rozporządzenia powinien być stosowany wyłącznie do gabinetów dentystycznych świadczących usługi zdrowotne wyłącznie na potrzeby uczniów szkoły, wobec czego § 14 rozporządzenia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i to:
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 rozporządzenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu § 12 w./wym. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie skarżącego organu nie naruszało prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej jako: "k.p.a.") poprzez uznanie, że skarżący organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niedokonanie przez biegłego, który sporządził opinię w sprawie, ustaleń dotyczących spełnienia wymogów w zakresie pomieszczeń na otwarcia ofert, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy w postaci opinii biegłego zawiera odpowiedź na pytania postawione w oparcia o wskazania wyrażone w wydanym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 94/21, wobec czego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ powziął niezbędne czynności i w sposób wyczerpujący zebrał i zgromadził materiał dowodowy.
Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi E. C., ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 maja 2023 roku w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Istota zaś tego sporu – jak wynika to z zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości przeprowadzenia – ogłoszonego w dniu 3 marca 2014 r. – konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na okres od dnia 1 lipca 2014 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku.
W tym w szczególności z punktu widzenia poprawności oceny oferty konkursowej przedstawionej przez E. C. w zakresie zapewnienia na dzień otwarcia ofert co najmniej jednego pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych.
W związku z powyższym podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie podważają prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Podejście tego Sądu do rozumienia oraz zastosowania wskazywanych w skardze kasacyjnej – jako naruszone – przepisów prawa, stanowiących w rozpatrywanej sprawie wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie jest bowiem nieprawidłowe.
Z akt sprawy wynika, że w ocenie organu oferta E. C. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. ponieważ składając ofertę konkursową oferent zawarł w niej nieprawdziwe informacje w zakresie zapewnienia przez niego co najmniej jednego pomieszczenia sanitarno-higienicznego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych.
Zauważyć należy, że ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się art. 149 § 1 pkt 2 u.s.o.z. Nie mniej w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że podanie nieprawdziwych informacji wiąże się z taki działaniem świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie, podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14). Przyjąć zatem należy, że oferta zawierająca nieprawdziwe informacje, to oferta której informacje nie korespondują z rzeczywistym stanem rzeczy mającym (mogącym mieć) istotne i miarodajne znaczenie dla oceny spełnienia przez tę ofertę oczekiwań zamawiającego oraz określonych przez niego warunków jej przyjęcia, a tym samym na wynik postępowania.
Z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Oznacza to, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty, zaś "nieprawdziwość" ta musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia z 15 lutego 2017 r., II GSK 1586/15, wyrok NSA z 25 października 2018 r., II GSK 1138/18, wyrok NSA z 24 września 2019 r., II GSK 322/19).
W tym stanie rzeczy ocena czy zaistniała w sprawie przesłanka, której mowa w art. 149 § 1 pkt 2 u.s.o.z. pozostaje w związku z prawidłowością poczynionych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną orzekania przez organ. Tak więc przy ocenie odnoszącej się do naruszenia skutkującego odwołaniem się do regulacji z art. 149 § 1 pkt 2 u.s.o.z. koniecznym jest dokonanie tej oceny przy zastosowaniu dorobku orzecznictwa NSA w zakresie wykładni ustawowego pojęcia "nieprawdziwa informacja" i to w odniesieniu do bezspornie ustalonych okoliczności faktycznych.
W tym kontekście zasadnie w ocenie NSA Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie przez organ treści art. 153 p.p.s.a. Zauważyć należy, że już w wyroku z dnia 5 września 2019 roku, sygn. akt II GSK 1419/17, wydanym w tej sprawie, NSA oddalając skargę kasacyjną organu wyraźnie stwierdził, że organ dopuszcza się naruszenia wskaz ego przepisu prawa bowiem "...ocenie ma podlegać stan faktyczny (podjazd dla wózków i dostępność toalety dla niepełnosprawnych) na dzień związania oferty". Jednocześnie w przywołanym wyroku NSA stwierdził, że zobowiązanie do oceny przeszłego stanu faktycznego nie jest niewykonalne ani nie jest sprzeczne z prawem.
Jednocześnie podkreślić należy, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 694/21, wydanym również w niniejszej sprawie, sąd administracyjny wyraźnie wskazał na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a związanych z ustaleniem spełnienia przez pomieszczenie sanitarno-higieniczne, na dzień otwarcia ofert, warunków do wykorzystywania tego pomieszczenia przez osoby niepełnosprawne. Zdaniem Sądu organ winien ustalić czy od otwarcia ofert nastąpiła przebudowa pomieszczenia sanitarnego, a jeżeli tak, to kiedy i w jakim stopniu oraz winien ostatecznie ustalić iloma pomieszczeniami sanitarnymi dysponowała E. C. w dacie otwarcia ofert.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 października 2022 roku biegły sądowy R. P. sporządził opinię techniczną dotyczącą spełnienia na dzień otwarcia ofert warunku zapewnienia przez świadczeniodawcę w miejscu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pomieszczenia sanitarno-higienicznego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych. Jak wynika z akt wskazana opinia została sporządzona w oparciu o oględziny dokonane przez biegłego w dniu 14 czerwca 2022 roku oraz materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy w tym protokoły z lipca 2014 roku. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że w oparciu o wskazaną opinię techniczna należy uznać, że pomieszczenie sanitarno-higieniczne nie spełnia wymogu jakim jest dostosowanie tego pomieszczenia dla osób niepełnosprawnych poprzez brak wydzielenia tego pomieszczenia od pozostałych pomieszczeń, funkcjonalnie przynależnych do budynku szkoły i nie jest zlokalizowane w zespole pomieszczeń użytkowanych na cele gabinetu, brakuje wentylacji wspomaganej mechanicznie oraz urządzenia samoczynnie zamykającego drzwi.
Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny Sądu pierwszej instancji odnoszącej się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. ma stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji wskazujące na zaistnienie opisanych braków pomieszczenia sanitarnego na datę dokonania oględzin przez biegłego to jest 14 czerwca 2022 roku bez jednoznacznego odniesienia się do wyglądu, usytuowania i wyposażenia pomieszczenia w dniu 3 marca 2014 roku (data otwarcia ofert).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17; z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2548/20).
W ocenie NSA z treści przywołanego w zaskarżonej decyzji § 14 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zasada jest, iż pomieszczenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą lokalizuje się w samodzielnym budynku albo zespole budynków. Natomiast z ust. 2 § 14 wynika, że dopuszcza się lokalizowanie pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą w budynku o innym przeznaczeniu pod warunkiem, że pomieszczenia szpitala lub innego niż szpital przedsiębiorstwa, w którym udzielane są stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne zostaną całkowicie wyodrębnione. Oznacza to, że warunek całkowitego wyodrębnienia wskazanych pomieszczeń dotyczy tylko podmiotów ściśle określonych w tym przepisie z jednoczesnym uwzględnieniem treści przepisów § 10-13 ust. 1 ww. rozporządzenia. Prowadzi to do wniosku, że w odniesieniu między innymi do gabinetu stomatologicznego (dentystycznego) w szkole działającego w strukturze podmiotu wykonującego działalność leczniczą wyłączne zastosowanie znajdują przepisy określone w § 16, § 27, § 29 i § 36 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.