Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 149/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę "E." Spółki z o.o. w W. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. o nr [...]. Poprzednia wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2035/05.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydent W. udzielił skarżącej spółce licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Na skutek wniosków uprawnionego wydano do przedmiotowej licencji 38 wypisów. Przeprowadzone przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w dniach [...] marca 2005 r. kontrole przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie przewozu osób wykazały, że współpracujący ze skarżącą kierowcy J. S. i M. J. nie posiadali wypisów z licencji, R. G. i M. J. posługiwali się niezalegalizowanymi taksometrami, zaś kierowca M. G. wykonywał przewóz osób pojazdem nieposiadającym obowiązkowego ubezpieczenia OC.
W związku z tym Prezydent W. w dniu [...] marca 2005 r. udzielił skarżącej spółce pisemnego ostrzeżenia, wzywając do dostosowania prowadzonej działalności do warunków ustawy o transporcie drogowym w terminie 14 dni pod rygorem wszczęcia postępowania dotyczącego cofnięcia posiadanej przez skarżącą licencji. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2005 r. i [...] lipca 2005 r. przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji wykazały, że kierowca D. M. nie posiadał w pojeździe marki Renault 19 (nr rej. [...]) legalizacji na zainstalowany taksometr, K. K. kierujący pojazdem marki Opel Omega (nr rej. [...]) nie posiadał wypisu z licencji oraz cennika, zaś J. K. kierujący pojazdem marki Ford (nr rej. [...]) nie posiadał aktualnej legalizacji na zamontowany taksometr, nie posiadał świadectwa badań psychologicznych a okazane świadectwo lekarskie zostało wydane przez lekarza profilaktyka nieuprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, G. Ż. wykonywał transport mimo wcześniejszej decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający, pojazd zagrażał bezpieczeństwu ruchu, wymagane żółto-czerwone pasy miał tylko na przednich drzwiach, D. K. wykonywał transport bez ważnych badań technicznych.
Z uwagi na powyższe Prezydent W. w dniu [...] maja 2005 r. udzielił skarżącej spółce kolejnego pisemnego ostrzeżenia, zaś w dniu [...] maja 2005 r. wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. o nr [...] Prezydent W. cofnął skarżącej spółce przedmiotową licencję uznając między innymi, że "E." Spółka z o.o. odstąpiła licencję osobom trzecim (tj. współpracującym ze spółką kierowcom, którzy będąc przedsiębiorcami wykonywali przewóz osób na swoją rzecz), co jest przesłanką obligatoryjnego cofnięcia licencji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2035/05.
Sąd ten uznał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zasadniczego dla sprawy zagadnienia dotyczącego odstąpienia licencji osobom trzecim, a to uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny w sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że jednak nie nastąpiło nieuprawnione odstąpienie licencji kierowcom, gdyż analiza umowy o współpracy zawartej między skarżącą spółką a tymi kierowcami wskazuje, że można uznać ich za inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz. To z kolei oznacza, że "E." Spółka z o.o. w W. ponosi odpowiedzialność za zachowania swoich kierowców związane z wykonywaniem licencji. Zatem skoro wspomniani kierowcy dopuścili się poważnych przypadków naruszenia prawa, to zasadne było cofnięcie "E." Spółce z o.o. w W. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób.
Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał kierowców współpracujących ze skarżącą spółką za osoby, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), to jest inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz i spełniające wymogi przewidziane przepisami prawa. Za czyny tych osób odpowiada skarżąca.
Przesłanki obligatoryjnego cofnięcia licencji określone zostały w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, bądź rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji naruszenia prawa przez kierowców w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, zaś dowodem tego są nakładane na nich przez organy Policji mandaty karne. Naruszenia te dotyczyły nieprzestrzegania norm prawnych przewidzianych w art. 87 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 87 ust. 1a pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441), art. 132 ust. 1 pkt 1a, 2 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz ust. I pkt 5 i pkt 7 uchwały nr XIV/181/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych.
Sąd I instancji zaznaczył, że tylko rażące naruszenie warunków określonych w licencji lub innych warunków objętych licencją i określonych przepisami prawa pociąga za sobą konieczność cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny stopnia naruszeń prawa dokonanych przez kierowców. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż kierowcy dopuścili się ośmiu naruszeń prawa o różnym charakterze. W ocenie Sądu I instancji pojedynczego naruszenia nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia warunków określonych w licencji. Dla oceny, czy naruszenie jest pojedyncze, czy wielokrotne należałoby porównać czasokres badania oraz ilość naruszeń w stosunku do ilości kierowców wykonujących przewozy. Dopiero suma i powtarzalność naruszeń wyczerpie przesłanki cofnięcia licencji określone w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym.
Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego dlaczego stwierdzona ilość, powtarzalność i charakter naruszeń kwalifikują określoną sytuację jako wypełniającą przesłankę cofnięcia licencji stanowi, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to podlegała ona uchyleniu.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi "E." Spółki z o.o. w W. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciło błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.).
W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przesłanki cofnięcia licencji określone w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym wyczerpie dopiero suma i powtarzalność naruszeń prawa. Sąd wprowadził tym samym nieznane ustawie kryterium oceny, czy naruszenie prawa było rażące. Tymczasem powołany wyżej przepis wymaga jedynie stwierdzenia, że naruszenia były rażące. W uchylonej przez Sąd I instancji decyzji wskazano na poważne lub bardzo poważne naruszenie przez kierowców 13 norm prawnych – nie trzeba zatem przeprowadzać odrębnych dowodów i snuć dalszych rozważań, by uznać te naruszenia za rażące. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w przypadku przesłanki cofnięcia licencji określonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym nie jest konieczne ustalenie charakteru naruszenia przepisu, bowiem w tym przypadku każde niespełnienie wymagań skutkuje cofnięciem licencji.
W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie przez kierowców współpracujących ze skarżącą spółką zarówno ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o ruchu drogowym, a niespełnienie wymagań obydwu tych ustaw stanowi podstawę do cofnięcia licencji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "E." Spółka z o.o. w W. wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Podała, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez skarżącą, a zatem orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.
Skarżący powołując naruszenie prawa materialnego zarzuty sprowadza do błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Chodzi o to, że przepisy te dawały podstawę do cofnięcia licencji. Ocenę powyższą skarżący wiąże z ustalonym charakterem naruszeń, a także z przyjęciem zakwalifikowania ich też jako naruszeń rażących.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są uzasadnione.
Trafnie skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym błędnie przyjął brak wypełnienia przesłanki określonej tym przepisem. Chodzi o konieczność ustalenia charakteru naruszenia przepisu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) tej ustawy wprowadził wymóg rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności objętej licencją, a więc odmiennie niż w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy, gdzie określił, że cofnięcie licencji następuje wówczas, gdy posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Taka redakcja normy wskazuje, że każde niespełnienie wymagań musi skutkować cofnięciem licencji. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że współpracownicy "E." Spółki z o.o. w W. nie przestrzegali norm prawnych przewidzianych w art. 87 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5, art. 87 ust. 1a pkt 6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym. Chodzi o brak badań lekarskich i psychologicznych, brak zaświadczeń o tych badaniach, ubezpieczenia OC, brak odpisu licencji.
Oddzielnego omówienia wymaga podstawa wymieniona w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, gdzie ustawodawca wprowadził wymóg rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Zakres wymagań koniecznych do uzyskania licencji został określony w art. 5 ust. 3 pkt 4 powyższej ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli przedsiębiorca sam wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby, nie zatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku.
Z ustaleń Sądu wynika, że w podstawie prawnej z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym mieszczą się naruszenia w zakresie transportu drogowego, o których była już wyżej mowa, a które zostały zaszeregowane do przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy, jak też naruszenia Prawa o ruchu drogowym (art. 132 ust. 1 pkt 1a, 2 i 6), ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (art. 26 ust. 1 pkt 2), ust. I pkt 5 i pkt 7 uchwały nr XIV/181/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych (żółto-czerwonych pasów przez pojazd oraz widocznego cennika). W stwierdzonych uchybieniach ustalono brak badań lekarskich i psychologicznych oraz ubezpieczenia OC, poruszanie się pojazdem zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu lądowym, pojazdem bez ważnych badań technicznych, bez dowodu ubezpieczenia OC, wykonywanie przejazdu mimo wcześniejszego skierowania na egzamin sprawdzający, używanie taksometru bez legalizacji, brak licencji, brak zaświadczenia o spełnieniu przez kierowcę wymagań ustawy, w tym badań psychologicznych i lekarskich, brak widocznego cennika, brak żółto-czerwonych pasów jako dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych.
W związku z tym należało ocenić, czy stwierdzone uchybienia mają charakter "rażących", o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, skoro przepis ten nie precyzuje, jakie naruszenie warunków będzie naruszeniem "rażącym".
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że "rażący" oznacza kwalifikowaną postać naruszenia, a więc najwyższy stopień naruszenia. Trafnie jednak podniosła skarga kasacyjna, że w pojęciu tym nie można upatrywać obligatoryjnego przyjęcia wielokrotności, jak wywiódł Sąd I instancji. Wielokrotność naruszenia obowiązków nałożonych przez odpowiednie przepisy prawa nie jest okolicznością bez znaczenia prawnego, ale nie jest elementem koniecznym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Dał temu już wyraz także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niepublikowanym wyroku z dnia 28 lipca 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1368/04, do którego odwołał się także wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie pogląd ten w pełni podziela.
Istotnie, brak jest ostrej granicy między "rażącym" a "innym" (niebędącym "rażącym") naruszeniem prawa, co zwłaszcza występuje w sferze prawa materialnego, gdyż mniej wątpliwości nasuwa to pojęcie w sferze prawa procesowego. Pojęcie to jest niedookreślone i dopiero staranna, wnikliwa analiza wykładni przepisu prawa może doprowadzić do wniosku, jakiego rodzaju naruszenie zachodzi, zaś wskazań należy poszukiwać w orzecznictwie (Zbigniew Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa – Poznań 1992, str. 378, 380). Orzecznictwo sądowe zwraca uwagę na stosowanie wykładni z pozycji normatywistycznej oraz wykładni funkcjonalnej zdominowanej przez ocenę skutków powodowanych przez przepis prawa oraz kontrolowaną decyzję administracyjną.
W konsekwencji chodzi o ocenę stanu faktycznego lub istotnych jego elementów. Dopiero jawne wyjście poza granice tak zwanych luzów decyzyjnych, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, jak też szczególnie istotne naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania, czy wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter "rażący" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96, OSN 1997 Nr 4 poz. 44; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, III wydanie, Warszawa 2000, str. 659 – 664).
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w toku ośmiu kontroli stwierdzono naruszenie przez kierowców 13 norm prawnych stanowiących poważne lub bardzo poważne naruszenie przepisów prawa. W dwóch udzielonych pisemnych ostrzeżeniach wezwano skarżącą spółkę do dostosowania prowadzonej działalności do warunków ustaw, a mimo to stwierdzono kolejne naruszenie przepisów. Podkreślić należy, że naruszenia te związane są z bezpieczeństwem przewożenia ludzi i należy je traktować jako ważny problem społeczny zobowiązujący właściwe organy do stanowczej reakcji. Zestawienie wyników kontroli z treścią odpowiednich, powołanych przepisów pozwala niewątpliwie na zakwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako rażącego naruszenia tych przepisów, a więc warunków określonych w licencji i innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Oznacza to, w świetle wyników przeprowadzonej kontroli, że organ zobowiązany był cofnąć licencję, a zatem zaskarżony wyrok Sądu I instancji należało uchylić zgodnie z art. 188 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skargę oddalić, przyjmując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.