Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. O. K. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na niezaliczenie przez skarżącego kolokwium po drugim roku aplikacji notarialnej, co jest równoznaczne z niewykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Po rozpoznaniu zażalenia O. K. na powyższe postanowienie Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała je w mocy.
Następnie wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. O. K. ponownie zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ po rozpoznaniu wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści, powołując się na stanowisko, które zajął w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r.
Po rozpoznaniu zażalenia O. K. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchyliła zaskarżone postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] marca 2013 r. w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu uchwały organ odwoławczy podniósł, że skarżący w tym samym stanie faktycznym po raz drugi wystąpił o wydanie mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Natomiast zgodnie z obowiązującą w prawie polskim zasadą ne bis in idem niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie i w rezultacie takie postępowanie jest od samego początku bezprzedmiotowe.
Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podkreślając, że prawo jednostki do ponownego żądania wydania zaświadczenia o określonej treści nie powoduje, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, lecz winno skutkować albo wydaniem zaświadczenia o określonej treści albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji i utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podniósł ponadto, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia będącego czynnością materialno-techniczną a nie rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki poprzedzonym postępowaniem administracyjnym, nie jest objęte zasadą ne bis in idem, co powoduje że organ administracji publicznej każdorazowo na skutek stosownego wniosku winien albo wydać zaświadczenie albo odmówić jego wydania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi.
Sąd I instancji powołał się następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10, w którym sąd podniósł, że "zasada res iudicata" nie ma zastosowania do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów.
Z powyższego wynika, że organy, rozpoznając kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia, zobligowane są do zbadania, czy merytorycznie jest to ten sam wniosek składany przez tę samą osobę i czy okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie.
W ocenie Sądu I instancji, po zakończeniu poprzedniego postępowania nastąpiła zmiana zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych sprawy. Interes prawny, który stanowił podstawę do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej wyrażał się w ponownie organizowanym egzaminie notarialnym, do którego O. K. chciał przystąpić, a co wymaga przedstawienia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Poza tym nastąpiła zmiana stanu prawnego, gdyż uchylony został § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dotyczący fakultatywnego przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1449).
Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164) w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że przepisy te wpływają na zmianę okoliczności w zakresie istnienia interesu prawnego do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej,
- - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu, że sprawa z wniosku tej samej osoby została już przez organ rozpoznana w takich samych okolicznościach faktycznych,
- 2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w K. oraz poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Krajowej Rady Notarialnej co do dalszego postępowania w sprawie
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że fakt, iż egzamin notarialny organizowany był ponownie, nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych. Z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej można bowiem wystąpić w dowolnym momencie, a otrzymane zaświadczenie nie traci swojej aktualności wraz z upływem czasu. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej jest dowodem na to, że pewien stan rzeczy zaistniał i jego aktualność nie jest ograniczona czasowo. Zaświadczenie uzyskane w danym roku jest potwierdzeniem pewnych faktów, które miały miejsce w przeszłości, a zatem w kolejnych latach stan ten nie ulegnie zmianie, nie istnieje więc konieczność występowania o zaświadczenie ponownie w kolejnych latach. Wydanie zaświadczenia nie jest w żaden sposób związane z konkretnym egzaminem notarialnym i uprawnia do przystąpienia do tego egzaminu w nieokreślonym czasie w przyszłości.
Zdaniem organu, nie istniała także podstawa do przyjęcia, jakoby doszło do zmiany okoliczności prawnych. Uchylenie w dniu 19 grudnia 2012 r. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczącego fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych nie wpływa na fakt, że w czasie gdy O. K. przystępował do zorganizowanych kolokwiów przepis ten funkcjonował w systemie prawnym ze wszystkimi jego konsekwencjami. Późniejsze uchylenie przedmiotowego przepisu jest irrelewantne dla rozpoznawanej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanął na stanowisku, że Rada nie miała podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ponownego wniosku o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, ponieważ rozpoznanie tego ponownego wniosku nie było bezprzedmiotowe. Sąd oparł się w tym względzie na wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10 i uznał, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie ma zastosowania do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, co nie oznacza, że strona może "skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów".
Sąd przyznał zatem, że w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Tym samym Sąd chcąc, nie chcąc opowiedział się za obowiązywaniem zasady powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Granice powagi rzeczy osądzonej zakreśla bowiem tożsamość sprawy. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia. Ostateczne rozstrzygnięcie ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji zakwestionował jednak zaskarżone postanowienie uznając, że to postanowienie nie zostało wydane w sprawie tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą poprzednim postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. To stanowisko Sądu jest oczywiście błędne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obie sprawy (obecna i poprzednia) są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Aplikant O. K. zwracał się dwukrotnie o wydanie zaświadczenia do tego samego podmiotu - Rady Izby Notarialnej w K. Przedmiotem jego żądania były zaświadczenia tej samej treści, mające potwierdzić ukończenie tej samej aplikacji notarialnej, odbywanej w tym samym czasie i w tej samej izbie notarialnej.
Sąd bezzasadnie przyjął, że ma do czynienia z nową sprawą przez to, że w sprawie obecnie rozpatrywanej nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych. Za taką zmianę uznał fakt ponownego zorganizowania egzaminu notarialnego i uchylenie § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Sąd nie zauważył jednak, że te okoliczności nastąpiły po okresie (po zakończeniu aplikacji notarialnej, rozpoczętej przez O. K. [...] listopada 2009 r.) objętym żądaniem wydania zaświadczenia. Co oczywiste, wnioskujący ponownie o wydanie zaświadczenia domagał się zaświadczenia potwierdzającego odbycie tej samej aplikacji, na którą uczęszczał przez okres 2 lat i 6 miesięcy, począwszy od [...] listopada 2009 r., nie zaś aplikacji odbywanej w późniejszym okresie, po uchyleniu § 13 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Już zatem tylko na marginesie można dodać, że warunek uzależniający odbycie aplikacji od zaliczenia przez aplikanta kolokwiów przewidzianych programem aplikacji miał swoje umocowanie prawne w uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, podjętej na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie § 13 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.
Zarzuty skargi kasacyjnej są więc uzasadnione. Wnoszący skargę kasacyjną ma rację co do tego, że przedstawione przez Sąd I instancji okoliczności nie stanowią zmiany okoliczności uzasadniającej ponowne domaganie się wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W konsekwencji zasadny jest również zarzut, że Sąd bezpodstawnie przyjął, iż Krajowa Rada Notarialna naruszyła przepisy art. 138 § 1 i art. 105 k.p.a.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).