Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1064/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] styczeń 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] września 2013 r., na drodze krajowej nr 94, przeprowadzono kontrolę pojazdu marki IVECO, którym kierujący B. S. wykonywał, w imieniu H. W., przejazd z ładunkiem betonu (ładunek podzielny) na trasie S. O. – G. św. A.. W czasie kontroli, której przebieg utrwalono w protokole nr [...], ustalono, że samochód ciężarowy przekroczył dopuszczalny nacisk na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalną masą całkowitą.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk 29,15 t na podwójnej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 11,15 t (przekroczenie o więcej niż 20 % od dopuszczalnej wartości, tj. o wartość 61,94 %),
- - rzeczywista masa całkowita 44,1 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 12,1 t, (przekroczenie o więcej niż 20 % od dopuszczalnej wartości, tj. o wartość 37,81 %).
Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strona wskazywała, że padła ofiarą zmowy swoich pracowników tj. P. D. (operatora węzła betoniarskiego) oraz B. S. (kierowcy), którzy działali w celu osiągnięcia prywatnej korzyści majątkowej. H. W. wyjaśnił, że [...] września 2013 r. wymienieni pracownicy otrzymali polecenie służbowe załadowania 7 m³ betonu towarowego C 25/30 i dostarczenia go klientowi. Pojazd został zważony na terenie zakładu wagą elektroniczną, a jego masa wynosiła około 30 t (ciężar netto pojazdu 16,48 t oraz ładunek około 14 t).
Następnie pracownicy bez wiedzy i zgody pracodawcy dopuścili do przeładowania samochodu, chcieli bowiem dostarczyć klientowi, poza oficjalnym zamówieniem, dodatkową ilość betonu. Pracownikom została wymierzona kara porządkowa z wpisem do akt osobowych. Ponadto strona przesłała oświadczenia Piotra Dietricha i Bernarda Smiatka, w których przyznają, że to oni dopuścili się przeładowania auta bez zlecenia pracodawcy. Skarżący w piśmie z [...] października 2013 r. wniósł o przeprowadzenie dowodów na wymienione okoliczności, w tym przesłuchanie strony i świadków tj. P. D., B. S. oraz P. K. na okoliczność przyczyn i zakresu przeładowania kontrolowanego pojazdu oraz braku wiedzy i zgody skarżącego na ten stan rzeczy.
Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: P.r.d.), jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu:
- a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,
- b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t.
Uzasadniając wysokość kary organ przywołał art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) P.r.d. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 P.r.d., w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie podnosząc, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę wniesioną przez H. W..
Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach organów dotyczących ustalenia okoliczności faktycznych i kwalifikacji prawnej naruszenia. Organ odwoławczy prawidłowo przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyliczył, jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenie nacisków na poszczególne osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Sąd zauważył, że decyzji w tym zakresie nie podważa także skarżący. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku całego postępowania przed organami inspekcji drogowej, skarżący twierdził, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W tym zakresie odwoływał się do treści art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) P.r.d.
W związku z powyższym Sąd podniósł, że co do zasady, podmiot wykonujący przejazd ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, stwierdzając, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn., że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pogląd Trybunału Konstytucyjnego zachowuje aktualność na gruncie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ustawa ta przewiduje bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania osób, którymi posługuje się on w wykonywaniu swojej działalności, o ile wykaże wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) P.r.d. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, okoliczności objęte hipotezą powołanego przepisu powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu (w postaci zwolnienia od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę).
Sad zwrócił uwagę, że skarżący w toku całego postępowania przed organem utrzymywał, że dochował należytej staranności w zakresie realizacji czynności związanych z przejazdem i w tym celu zgłaszał dowody, m.in. na okoliczność wykazania sposobu i trybu weryfikacji w jego zakładzie wagi pojazdów z towarem i ich obciążenia, jak również zakresu wykonywanego nadzoru nad zatrudnionymi pracownikami (odwołanie z dnia [...] listopada 2013 r., karta nr [...] akt administracyjnych), niemniej jednak organ, nie przeprowadzając zgłoszonych dowodów, konsekwentnie prezentował tezę o odpowiedzialności przewoźnika za pracę kierowców.
Sąd pierwszej instancji uznał takie działania organu za naruszające prawo. Podniósł, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu, powoływane przez skarżącego okoliczności mają znaczenie dla sprawy bo zmierzają do wykazania, że dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przesunięcie ciężaru wykazania okoliczności objętych hipotezą art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) P.r.d., bez umożliwienia stronie efektywnego działania w tym zakresie (przez odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów) prowadzi do pozbawienia jej podstawowego instrumentu, za pomocą którego realizuje swoje prawa w postępowaniu administracyjnym. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważne dla niej okoliczności, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, oznaczające wadliwość wydanej w sprawie decyzji.
Organ powinien zbadać w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla danej sprawy. Działania takie mają służyć prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego, co jest koniecznym warunkiem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że organy nie mogą dowolnie selekcjonować dowodów, które są podstawą ustaleń faktycznych.
Naruszenie przez organ art. 7, art. 10, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu organ, po rozpoznaniu wniosków dowodowych skarżącego, powinien rzetelnie ocenić, czy w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w 140 § 4 pkt 1 lit. a) i b) P.r.d., a następnie dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i nie zostały zbadane wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozpoznania, ze względu na nie uwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków jej pracowników odpowiedzialnych za załadunek towaru, kierowcy oraz samej strony a w konsekwencji, że organy nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy wydanego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności na które przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków domagała się skarżąca zostały już wyjaśnione przez organy w sposób nie budzący wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wniesioną przez H. W. uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem za zbędne przeprowadzenie zgłoszonych przez stronę dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony na okoliczności zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącego. Jednocześnie organ uznał, że skarżący nie przedstawił dowodów uzasadniających przyjęcie, że jako podmiot wykonujący kontrolowany przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W ocenie Sądu, takie działanie organu pozbawiło skarżącego możliwości obrony swych praw.
Skarżący organ upatrywał zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie podjął niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz że zaniechał przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę na okoliczność, że w sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia, których dopuścił się inne osoby.
Przystępując do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał między innymi art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 P.r.d.
Stosownie do art. 140aa ust. 1 P.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 140aa ust. 3 pkt 1 P.r.d. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Z kolei art. 140aa ust. 4 pkt 1 stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji miał podstawy by uznać, że w zaskarżonej decyzji organ w istocie nie rozważył przesłanek wyłączających nałożenie kary pieniężnej, określonych przytoczonym art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) P.r.d.
Należy tymczasem wskazać, że zasadniczo, prawidłowe są wywody Głównego Inspektora Transportu Drogowego, odnośnie do ponoszenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd za zatrudnianych przez niego kierowców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak podstaw, by z treści art. 140aa ust. 4 P.r.d. wyprowadzić wniosek, że wykazanie prawem przewidzianych przesłanek – takich jak dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i brak wpływu na powstanie naruszenia – nie dotyczy naruszeń, których dopuścili się kierowcy lub inni pracownicy zatrudnieni przez podmiot wykonujący przejazd.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony wprawdzie na tle zbliżonych regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym, że choć co do zasady za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą, to jednak odpowiedzialność ta nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny i nie wyklucza to możliwości zwolnienia się z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, oczywiście o ile zostanie wykazany fakt spełnienia stosownych przesłanek (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10).
W związku z tym należało przyjąć, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest również wyjaśnienie, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym w omawianym zakresie jest konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), na podstawie materiału dowodowego, który został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony (art. 77 § 1 k.p.a.).
W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, strona wnosi o przeprowadzenie dowodów, które według niej, pozwolą na ustalenie, że zaistniały podstawy wyłączenia jej odpowiedzialności, to odmowa uwzględnienia wniosku strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., które jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony została uzasadniona tym, że skarżący nie może przenieść odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie na kierowcę, czy też inną osobę, gdyż to on jest podmiotem wykonującym przejazd. Podana przez organ odwoławczy przyczyna zaniechania przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego nie uwzględnia jednak tej istotnej okoliczności, że jak już wspomniano nie ma podstaw, by z treści art. 140aa ust. 4 P.r.d. wyprowadzić wniosek, że wykazanie prawem przewidzianych przesłanek, takich jak dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i brak wpływu na powstanie naruszenia, nie dotyczy naruszeń, których dopuścili się kierowcy lub inni pracownicy zatrudnieni przez podmiot wykonujący przejazd.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).