Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi K (dalej: Izba) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) z dnia [..] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zatwierdzającej ofertę ramową, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [..] lipca 2014 r.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [..] lipca 2014 r. Prezes odmówił Izbie wyjaśnienia treści decyzji z dnia [..] września 2010 r. zatwierdzającej ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakończania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych, dalej: oferta sor.
Organ uznał wniosek Izby za niezasadny z uwagi na brak wątpliwości co do treści decyzji sor w zakresie wskazanym we wniosku oraz niedopuszczalność wyjaśnienia wątpliwości co do treści innych dokumentów niż decyzja sor, tj. stanowiska w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężenia marży oraz testu zawężenia ceny (dalej: stanowisko), do czego w istocie zmierzał wniosek.
Postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. Prezes, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [..] lipca 2014 r.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższe postanowienie. Sąd uznał, że Prezes dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko organu przedstawione na siedemnastu stronach uzasadnienia postanowienia sprowadza się do twierdzenia, że w odniesieniu do każdego z pytań Izby postanowienia oferty sor są jasne, nie budzą wątpliwości i nie wymagają wyjaśnienia. Jednocześnie organ stwierdził, że pytania dotyczą stanowiska Prezesa UKE, zatem odpowiedź nie może być udzielona w trybie wyjaśnienia wątpliwości co do treści oferty sor.
Tak wyrażony pogląd organu jest w ocenie Sądu I instancji wewnętrznie niespójny. Jeżeli bowiem postanowienia oferty sor są jasne w zakresie objętym pytaniami Izby, to organ odmawiając wyjaśnienia wątpliwości mógł wskazać jednoznaczne odpowiedzi na przedstawione pytania, czego nie uczynił.
Z kolei, jeśli publikowane stanowisko organu dotyczy merytorycznej treści oferty, sor, doprecyzowuje ją, stanowi podstawę czynności organu i precyzuje zakres praw lub obowiązków stron, to organ nie może twierdzić, że żądanie wyjaśnienia wątpliwości odnosi się tylko do stanowiska, a nie dotyczy treści decyzji (oferty sor). Skoro sam przyznaje, że stanowisko doprecyzowuje ofertę sor.
Prezes rozpoznając wniosek o wyjaśnienie treści oferty sor powinien wziąć pod uwagę zakres regulacji tej decyzji i ustalić, czy przedstawione przez Izbę pytania mieszczą się w tym zakresie. Odnoszący się do tego zagadnienia pogląd organu jest co najmniej niespójny.
Ponadto WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że Prezes przedstawiając Sądowi I instancji akta administracyjne nie dołączył do nich oferty sor, decyzji ją zmieniających, ani wymienionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska.
Prezes zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych o decyzję Prezesa UKE z dnia 29 września 2010 r. oraz decyzji ją zmieniających pomimo to, że przedmiotem kontroli WSA było postanowienie organu w przedmiocie wyjaśnienia treści tej decyzji;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie,
- b) sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku,
- c) przyjęcie, że przekazane Sądowi I instancji akta administracyjne nie zawierają stanowiska Prezesa UKE z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania marży oraz testu zawężania ceny, w sytuacji gdy stanowisko stanowi załącznik nr 6 do wniosku Izby z dnia 22 listopada 2013 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, a co za tym idzie wchodzi w skład akt administracyjnych przekazanych przez organ do WSA,
- d) przyjęcie, że Prezes nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że WSA nie dysponował decyzją Prezesa z dnia 29 września 2010 r. oraz decyzjami ją zmieniającymi,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 113 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa UKE z dnia [..] października 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa UKE z dnia [..] lipca 2014 r. pomimo tego, że nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 113 § 2 k.p.a. Z przedstawionych zarzutów zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo jeśli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza treść tego przepisu, to odnoszenie się do innych zarzutów nie ma normatywnego sensu. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie potwierdza, że WSA w Warszawie w skarżonym wyroku nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy formalne poprawnie sporządzonego uzasadnienia, zatem nie może być łączony z trafnością tez i ocen wypowiadanych przez Sąd w konkretnej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje, których elementów wymaganych prawem nie posiada uzasadnienie wyroku, ale podejmuje polemikę co do ustaleń stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez Sąd I instancji oceny tych ustaleń.
Zarzut tak zbudowany nie może być uznany za trafny, a niezależnie od tego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że poprawne rozstrzyganie przez organ wymaga wcześniejszego ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało uczynione, a na pewno nie odzwierciedla tego uzasadnienie postanowienia niejasne i niekomunikatywne, ale takie być nie mogło przy jego objętości, która nie wiadomo czemu służy. Uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia powinno być zwięzłe, zatem syntetycznie ujmować przedmiot (problem) rozstrzygania, analitycznie odnosić się do podstaw normatywnych działania organu i w sposób jasny przekonywać do skutków przyjętych przez organ. Uzasadnienie postanowienia Prezesa UKE nie spełnia żadnego z tych warunków, zatem trafnie przyjął Sąd I instancji, że postępowanie musi być powtórzone, by organ miał szansę przedstawić swoje stanowisko w sposób odpowiadający prawu i zrozumiały dla stron i innych organów.
Wobec takiego braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób przyjąć, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 113 § 2 k.p.a., skoro wyrok nakazuje uczynić zadość treści tych przepisów.
Oczywiście nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż odnosi się do przepisu niemożliwego do naruszenia w sposób przedstawiony w zarzucie. Nota bene Sąd I instancji nie ma obowiązku wzywania kogokolwiek o cokolwiek, co nie wynika z treści ustawy, a akta do sądów administracyjnych zasadniczo przekazują organy ze skargą, więc organy powinny zadbać o należyty stan akt.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.