Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 950/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę P. G. (skarżący) na akt nr [...] Starosty Międzychodzkiego z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej, stwierdzając, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżonym aktem (zarządzeniem) Starosta Międzychodzki (organ, Starosta) zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dla wykonania robót związanych z wprowadzeniem ograniczenia tonażowego B-16 (16t) na drodze powiatowej nr 2729P w miejscowości P. gr. P. – L. Zatwierdzoną organizacją ruchu wprowadzone zostało ograniczenie wyrażone znakiem B-5 (zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych). Znak ten został uzupełniony tabliczką "16 t" (umożliwienie ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie nieprzekraczającej 16 t). Ograniczenie to nie dotyczy służb komunalnych i pojazdów rolniczych. Z opisu stanu technicznego dołączonego do projektu stałej organizacji ruchu wynika, że droga powiatowa nr 2729P to trasa o długości ok. 1870 m, na przeważającej długości wyposażona w jezdnię gruntową o zmiennej szerokości od km 1+460 do km 1+810, lewy pas przedmiotowej drogi posiada jezdnię brukowa o szer. 3,5 m, która w wyniku ruchu pojazdów ciężarowych (obsługujących żwirownię w km 0+900), ulega postępującej degradacji.
Ruch pojazdów ciężarowych, poruszających się po uszkodzonym odcinku nawierzchni, niekorzystnie oddziałuje na okoliczne zabudowania. Pismem z dnia [...] lipca 2020r. skarżący zwrócił się do Starosty o usunięcie ww. znaku drogowego zakazu wjazdu (B-5), zlokalizowanego na drodze powiatowej na odcinku L. –Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił zniesienia zakazu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. aktu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: a) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez naruszenie zasady powszechnej dostępności dróg publicznych i ustanowienie w projekcie ograniczenia dostępu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16t bez uzasadnionej przyczyny; b) art. 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w związku z zatwierdzeniem aktu administracyjnego, którego celem jest uniemożliwienie Skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, a także poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze aktu innego niż ustawa oraz bez względu na ważny interes publiczny; c) art. 32 Konstytucji RP poprzez ustanowienie zakazu wjazdu na dany odcinek drogi pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton z jednoczesnym wyłączeniem służb komunalnych i pojazdów rolniczych; c) pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem poprzez ustalenie w projekcie znaku B-18 zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 16 t, podczas gdy z przeznaczenia tego znaku oraz z opisu technicznego wskazanego w projekcie nie wynika konieczność umieszczania znaku B-18, a także nie wynika charakterystyka drogi i ruchu na drodze; e) § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie organu zarządzającego ruchem, zarządu drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na akt organu w pierwszej kolejności stwierdził, że przesłanka legitymacji skargowej, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym, została spełniona przez skarżącego, gdyż kwestionowana zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu znaku drogowego zakazu, wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącego jako podmiotu, któremu udzielono koncesji na wydobywanie kopalin i który prowadzi działalność w zakresie transportu kopalin przez sporny odcinek drogi powiatowej. Skarżący wykazał bowiem, że od lat prowadzi działalność gospodarczą na podstawie ważnej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L." w miejscowości L. gm. M. udzielonej w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., przeniesioną decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2015 r., w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] – obręb L. Jego działalność polega na eksploatacji złoża, a wydobyte kopaliny transportuje pojazdami zakupionymi na te potrzeby o rzeczywistej masie całkowitej 40 ton.
Umiejscowienie znaku drogowego zakazu wjazdu pojazdów o ww. tonażu powoduje, że skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej. Odnosząc się do zaskarżonego aktu Starosty, Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu nie sposób wywieść, aby zmiana polegająca na umieszczeniu znaku B-5 z dodatkowymi tabliczkami ("obowiązująca dopuszczalna masa pojazdów 16 t" i "nie dotyczy służb komunalnych i poj. rolniczych") została należycie rozważona. Zdaniem Sądu zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku zakazu B-5 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyrażenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym (społecznym).
Wobec tego dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania. Z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedziła analiza skutków, jakie projektowana zmiana wywołuje dla uczestników ruchu, ani też, by uwzględniono parametry i stan drogi oraz natężenie ruchu na drodze powiatowej 2729P w m. P. W opisie technicznym, stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu, nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosownych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzana zakazu wjazdu samochodów ciężarowych przekraczających dopuszczalną masę.
Charakteryzując drogę i ruch na drodze podano, że droga powiatowa nr 2729P to trasa o długości ok. 1870 m, na przeważającej długości wyposażona w jezdnię gruntową o zmiennej szerokości. Od km 1+460 do km 1+810 lewy pas drogi posiada jezdnię brukową o szer. 3,5, która w wyniku ruchu pojazdów ciężarowych (obsługujących żwirownię w km 0+900), ulega postępującej degradacji. Ruch pojazdów ciężarowych poruszających się po uszkodzonym odcinku nawierzchni niekorzystnie oddziałuje na okoliczne zabudowania. Opisowa część projektu nie zawiera wymaganej dla ustanowienia znaku B-5 charakterystyki całej drogi, nie podaje danych wskazujących na natężenie ruchu, warunki drogowe. Nie wyjaśnia dlaczego skali natężenia ruchu lub warunkom drogowym można przypisać odpowiednio cechy dużego natężenia ruchu, trudnych warunków drogowych. Nie spełnia tych wymogów, zdaniem Sądu, stwierdzenie dotyczące degradacji drogi z uwagi na ruch pojazdów ciężarowych ze żwirowni, czy też lakoniczne stwierdzenie, że ruch pojazdów ciężarowych oddziałuje negatywnie na okoliczne zabudowania.
Sąd I instancji zauważył, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-5 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywację przemawiającą za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.
Sąd stwierdził, iż nie wyjaśniono z jakich przyczyn wprowadzono odstępstwo od znaku zakazu B-5 i zezwolono na ruch pojazdów o dopuszczalnej masie 16 t oraz czym uzasadnione jest dopuszczenie ruchu służb komunalnych i pojazdów rolniczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Międzychodzki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w sposób niedostateczny wyjaśnił motywację przemawiającą za wprowadzeniem zakazu poruszania się pojazdów o określonym tonażu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, bowiem Sąd nie wskazał w sprawie żadnego stanu faktycznego, na którym się oparł, i na podstawie którego czynił dalsze wywody w tym prawne;
- b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie w sprawie z pominięciem przedłożonych w sprawie dowodów w postaci wniosków mieszkańców.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych, które nie mogą być uzupełniane, modyfikowane lub uzupełniane w toku postępowania tak przez stronę skarżącą kasacyjnie (po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej), jak i przez Sąd kasacyjny. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za pozbawione uzasadnionych podstaw.
W pierwszej kolejności stwierdzono oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten poza przytoczeniem formuły ustawowej oraz ogólnymi twierdzeniami o niepełności konstrukcyjnej, nierzetelności sporządzenia uzasadnienia oraz braku przedstawienia stanu sprawy nie tylko nie zawiera stanowiska konkretyzującego formę i treść zarzutu (w tym przede wszystkim co do zakresu, sposobu i treści naruszenia wzorca kontroli kasacyjnej lub także wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy), lecz także nie przedstawia wspartego odpowiednią argumentacją poglądu strony skarżącej kasacyjnie co do prawidłowej wykładni lub zastosowania przepisu będącego przedmiotem zarzutu na tle zakończonego postępowania lub stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju blankietowy zarzut kasacyjny podlega zatem a limine oddaleniu, bez dalszej merytorycznej oceny.
W drugiej kolejności oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w procesie orzekania przez Sąd pierwszej instancji zawartego w aktach administracyjnych pisma z dnia [...] lutego 2019 r. sporządzonego w imieniu mieszkańców wsi L. przez jej sołtysa. Zarzut ten zmierzał do wykazania, że kontrolowany Sąd Wojewódzki, wbrew zasadzie statuowanej w powyższym przepisie, przeprowadził proces weryfikacji legalności zaskarżonego aktu zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej jedynie na podstawie części akt sprawy administracyjnej, pozostawiając poza zakresem oceny legalnościowej określony materiał procesowy zawarty w tych aktach. Jakkolwiek naruszenie obowiązku orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.) może polegać zarówno na pominięciu w procesie oceny legalnościowej istotnego w sprawie materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych lub sądowych, jak również na oparciu orzeczenia na materiale procesowym, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych i który nie został dopuszczony lub uwzględniony w postępowaniu sądowym na zasadach określonych w art. 106 § 3-6 p.p.s.a., to jednak podniesiony zarzut pominięcia części akt sprawy okazał się bezskuteczny.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można bowiem wyprowadzić wniosek, że Sąd Wojewódzki, wzruszając kwestionowany akt zatwierdzenia organizacji ruchu, uwzględnił tak w opisie przyjętego stanu faktycznego sprawy, jak również w części rozważającej, podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ problem postępującej degradacji drogi oraz niekorzystnego oddziaływania ruchu pojazdów ciężarowych na "okoliczne zabudowania" (co dowodzi, że treść pisma z dnia z dnia [...] lutego 2019 r. została uwzględniona), znajdujące się przy drodze powiatowej na odcinku L. – P. Strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że w treści uzasadnienia nie dookreślił danych dotyczących zakresu przestrzennego lub rodzajowego szkodliwego oddziaływania ruchu pojazdów na zabudowania wiejskie w miejscowości L., skoro strona ta, jako organ zatwierdzający projekt organizacji ruchu, w opisie technicznym tego projektu, który zgodnie z § 5 pkt. 5 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (r.w.z.r.d.) powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze, nie podała w tym zakresie żadnych szczegółowych danych opisowych.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w rozważanym zakresie nie może być również wykorzystywany w postępowaniu kasacyjnym do podważania prawidłowości sądowej oceny legalności ustalenia stanu faktycznego przez kontrolowane organy administracji publicznej lub negowania ocen dowodowych, interpretacyjnych lub aplikacyjnych sądu na tle całości lub części materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej.
W trzeciej kolejności oddaleniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie § 8 ust. 6 pkt 1 r.w.z.r.d. przez "błędną jego wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w sposób niedostateczny wyjaśnił motywację przemawiającą za wprowadzeniem zakazu poruszania się pojazdów o określonym tonażu".
Biorąc pod rozwagę związanie Sądu kasacyjnego zakresem i treścią sformułowanego powyżej zarzutu, należy stwierdzić, że w świetle tak wyznaczonych granic weryfikacji zasadności skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni lub wadliwego weryfikacyjnego zastosowania przepisu wyznaczającego podstawę do fakultatywnego odrzucenia przez właściwy organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie analizował treści § 8 ust. 6 pkt 1 r.w.z.r.d., jak również nie wypowiedział się co do zakresu lub sposobu jego możliwego zastosowania w przedmiotowej sprawie, to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, że skarżący kasacyjnie organ za pośrednictwem tak postawionego zarzutu zmierzał w istocie do zakwestionowania negatywnego wyniku procesu weryfikacji legalności zaskarżonego aktu, wskazując na pominięcie przez Sąd Wojewódzki przesłanki fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruchu, która – w ocenie organu – powinna mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem poddanego kontroli aktu.
Zgodnie z treścią § 8 ust. 6 pkt 1 r.w.z.r.d. organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Przepis ten, jak już wspomniano, ustanawia fakultatywną kompetencję do odmowy zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Jest to jednak przepis kompetencyjny skierowany do organu zarządzającego ruchem, który wyznacza określony kierunek wykonywania kompetencji w zakresie zatwierdzania projektów organizacji ruchu, co oznacza, że – pomimo uznaniowej formuły upoważnienia – właściwy organ co najmniej powinien rozważyć możliwość odrzucenia przedłożonego projektu, jeżeli na podstawie ustalonego stanu faktycznego stwierdzi, że projektowana organizacja ruchu jest niezgodna z założeniami (celami) polityki transportowej (unijnej, krajowej, regionalnej, ponadlokalnej lub lokalnej) lub skonkretyzowanymi potrzebami społeczności lokalnej (np. związanymi z rozwojem lokalnej sieci drogowej lub ograniczeniem intensywności ruchu drogowego).
Z przepisu tego (podobnie jak z przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 8 ust. 5 r.w.z.r.d.) nie można jednak wyprowadzać wniosku przeciwnego, że skoro prawodawca rozporządzeniowy upoważnia organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu, który narusza założenia polityki transportowej lub potrzeby społeczności lokalnej, to organ ten powinien – niejako a contrario – zawsze (niezależnie od prawidłowości samego procesu wyważania rozbieżnych celów i wartości lub sposobu uzasadnienia rezultatu tego procesu) zatwierdzić projekt organizacji ruchu zgodny z potrzebami społeczności lokalnej lub założeniami polityki transportowej.
Prawdą jest natomiast, co nie zostało podważone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki, że niewątpliwie potrzeby społeczności lokalnej są – obok bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i efektywności wykorzystania dróg publicznych – zasadniczymi i granicznymi przesłankami nie tylko kształtowania treści projektu organizacji ruchu, lecz także możliwości wydania aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w całości lub w części. Z jednej bowiem strony w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) przewidziano, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, określając w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (zob. cyt. r.w.z.r.d.), ma obowiązek uwzględnić w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, z drugiej zaś Minister Infrastruktury, wydając na podstawie powyższego przepisu cyt. rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r., ustanowił odrębnie i w korelacji z treścią wytycznych upoważnienia ustawowego podstawy do obligatoryjnego (§ 8 ust. 5 r.w.z.r.d.: "Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
- 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.") i fakultatywnego (§ 8 ust. 6 r.w.z.r.d.: "Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;
- 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.") odrzucenia projektu organizacji ruchu.
Z kształtu analizowanej regulacji ustawowej oraz rozporządzeniowej należy zatem wyciągnąć odmienny wniosek. Przesłanki materialnoprawne objęte pojęciami potrzeb społeczności lokalnej, bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i efektywności wykorzystania dróg publicznych są punktem wyjścia do kształtowania treści projektu organizacji ruchu i jego ewentualnego zatwierdzenia, natomiast ich naruszenie musi albo może prowadzić do odrzucenia tego projektu (zob. § 8 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 r.w.z.r.d.). W obszarze swobody decyzyjnej organu zarządzającego ruchem znajduje się jednak złożony zbiór stanów faktycznych, w ramach którego treść projektu organizacji ruchu (także po dokonaniu odpowiednich zmian zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b lub pkt. 2 r.w.z.r.d.) będzie mogła zostać zatwierdzona dopiero po szczegółowym rozważeniu i wyważeniu w zestawieniu z powyższymi zasadniczymi przesłankami (np. potrzebami społeczności lokalnej) także innych relewantnych prawnie przesłanek (np. wolności działalności gospodarczej uczestnika ruchu drogowego) aktu zatwierdzenia albo odrzucenia projektu organizacji ruchu (zob. § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 r.w.z.r.d.).
W tym zakresie należy również zwrócić uwagę skarżącego kasacyjnie organu, że jakkolwiek organ ten wydaje akt w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na podstawie szczegółowych przepisów aktu podustawowego (r.w.z.r.d.), to jednak powinien on mieć na względzie, że w procesie konkretyzacji tych unormowań nie może dochodzić do naruszenia norm wyższego stopnia (w tym norm ustawowych i konstytucyjnych), a zatem treść aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu albo jego odrzucenia nie może skutkować powstaniem stanu niezgodności z tego rodzaju normami, nawet jeśli wydany akt pozostaje formalnie zgodny z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy (np. z cyt. rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.).
Konkludując negatywną ocenę ostatniego zarzutu kasacyjnego oraz uzupełniając uwagi końcowe zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie podważył samej możliwości zatwierdzenia przez skarżący kasacyjnie organ projektu organizacji ruchu w postaci nadanej mu w zaskarżonym akcie, lecz jedynie stwierdził, że ze względu na jego wady formalne i braki w zakresie uzasadnienia wyboru określonego rozwiązania akt ten nie może być uznany za zgodny z prawem. W razie podjęcia decyzji o opracowaniu nowego projektu spornej organizacji ruchu skarżący kasacyjnie organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia w treści opisu technicznego projektu organizacji ruchu (zob. § 5 ust. 1 pkt 5 r.w.z.r.d.) szczegółowej charakterystyki spornego odcinka drogi powiatowej i ruchu na tej drodze (w tym co do parametrów drogi, jej stanu, natężenia ruchu lub innych warunków drogowych) oraz sporządzenia odrębnego uzasadnienia w zakresie adekwatności wyboru (na tle potrzeb społeczności lokalnej, lokalnych warunków drogowych oraz sytuacji prawnej skarżącego) przyjętych rozwiązań, w tym przede wszystkim wprowadzenia znaku drogowego pionowego w postaci znaku B-5 (zakazu wjazdu samochodów ciężarowych), który zgodnie z pkt. 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, jest stosowany "w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t", "przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach".
Uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek do zastosowania powyższego znaku zakazu musi przy tym odwoływać się do skonkretyzowanych okoliczności faktycznych związanych z lokalnymi warunkami drogowymi i społecznymi, z uwzględnieniem ich zestawienia z sytuacją prawną skarżącego jako uczestnika ruchu drogowego. Organ w celu szczegółowego rozpatrzenia zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości związanych z projektem (z uwzględnieniem i na tle skarg mieszkańców wsi L.) powinien również rozważyć możliwość powołania specjalnej komisji lub zasięgnięcia odpowiedniej opinii specjalistycznej, zgodnie z § 8 ust. 1 r.w.z.r.d.
Mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).