Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1205/14

Uzasadnienie

I

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zalecenia pokontrolne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie sposobu realizacji konwojowania transportów wartości pieniężnych oraz orzekł o zwrocie wpisu sądowego od wniesionej skargi.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

protokołem kontroli z dnia [...] maja 2013 r. Komendant Główny Policji sformułował wobec K. Sp. z o.o. prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia wykonywanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego na podstawie koncesji MSWiA, zalecenia pokontrolne w postaci dostosowania sposobu realizacji konwojowania transportów wartości pieniężnych do wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. z 2010 r., nr 166, poz. 1128; dalej: rozporządzenie MSWiA).

Wobec faktu, iż organ podtrzymał zakwestionowane przez spółkę zalecenia pokontrolne oraz wniósł o ich niezwłoczne zrealizowanie, w dniu [...] lipca 2013 r. K. Sp. z o.o. wniosła do Komendanta Głównego Policji pismo (datowane na [...] lipca 2013 r. pt. "odwołanie od wniosków kontroli oraz wpisanych do protokołu zaleceń" dotyczące protokołu kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z [...] maja 2013 r.). Jako podstawę prawną pisma wskazała na art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Jednocześnie, działając na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi organ poinformował, że w stosunku do spółki nie toczyło się postępowanie administracyjne i w związku z tym od zaleceń pokontrolnych nie służy odwołanie, a jedynie istnieje możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odrzucając skargę K. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zalecenia pokontrolne w postaci dostosowania sposobu realizacji konwojowania transportów wartości pieniężnych do wymogów rozporządzenia MSWiA stanowią czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), gdyż znajdują oparcie wprost w przepisach prawa, a do tego są sformułowane w ramach władztwa publicznego.

Jednak, jak zauważył Sąd I instancji, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej powinno zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła tego obowiązku w zakreślonym 14-dniowym terminie, który upływał w dniu [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Sądu żadne z pism spółki (z [...] czerwca i [...] lipca 2013 r.) złożonych za pośrednictwem Komendanta Stołecznego Policji nie stanowiło wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., a jedynie świadczą, że jej intencją było w istocie odwołanie od zaleceń pokontrolnych, a nie jak skarżąca wywodzi w skardze – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W podstawie prawnej orzeczenia Sąd I instancji powołał art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz orzekł o kosztach w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

II

K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wyczerpała administracyjnego toku instancji w przedmiocie wezwania organu do zaniechania naruszania prawa, w sytuacji, gdy pismo z dnia [...] lipca 2013 r. pt. "odwołanie od wniosków kontroli oraz wpisanych do protokołu zaleceń" (dot. protokołu kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z [...] maja 2013 r.) zgodnie z treścią było wezwaniem organu do zaniechania naruszenia prawa, gdyż – zgodnie z wnioskiem zawartym w przedmiotowym "odwołaniu" – skarżąca wyraźnie wskazała, iż oczekuje sprostowania przez organ wpisanych do protokołu zaleceń poprzez uznanie i stwierdzenie, że skarżąca należycie realizuje konwojowanie transportów wartości pieniężnych zgodnie z wymogami rozporządzenia MSWiA z dnia 7 września 2010 r. oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 14 października 1998 r.;
2. – art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. pt. "odwołanie od wniosków kontroli oraz wpisanych do protokołu zaleceń" (dot. protokołu kontroli działalności specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej z [...] maja 2013 r.) w swojej treści nie stanowiło wezwania do zaniechania naruszenia prawa przez organ, w sytuacji, gdy zgodnie z wnioskiem zawartym w przedmiotowym piśmie skarżąca wyraźnie wniosła o sprostowanie przez organ wpisanych do protokołu zaleceń poprzez uznanie i stwierdzenie, że skarżąca należycie realizuje konwojowanie transportów wartości pieniężnych zgodnie z wymogami rozporządzenia MSWiA z dnia 7 września 2010 r. oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 14 października 1998 r.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie, bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie zaś do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o odrzuceniu skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zalecenia pokontrolne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie sposobu realizacji konwojowania transportów wartości pieniężnych.

Postanowieniem tym Sąd, po pierwsze, przesądził że zalecenia pokontrolne w postaci dostosowania sposobu realizacji konwojowania transportów wartości pieniężnych do wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, stanowią czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Po drugie, Sąd I instancji trafnie wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia środka zaskarżenia jest, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). W realiach rozpoznawanej sprawy, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej powinno zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak już podkreślono na wstępie, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, dlatego poza zakresem merytorycznej oceny pozostaje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o tym, że wynik kontroli stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli jest bowiem, zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej, stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżąca wniosła skargę do sądu bez wyczerpania środków zaskarżenia, to jest bez uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w zakreślonym 14-dniowym terminie.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli zawierającego kwestionowane przez skarżącą zalecenia, został on doręczony skarżącej spółce w dniu 3 czerwca 2013 r., co oznacza, że termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 17 czerwca 2013 r. Powyższych ustaleń skarżąca nie zakwestionowała, jednak uważa – jak wskazała w treści kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wnosząc pismo z [...] lipca 2013 r. (złożone przez skarżącą w dniu [...] lipca 2013 r. do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Stołecznego Policji) zatytułowane "odwołanie od zaleceń pokontrolnych wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania".

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji trafnie przyjął, a skarżąca tego nie kwestionuje, iż termin do wniesienia wezwania do naruszenia prawa upłynął 17 czerwca 2013 r., a to z kolei oznacza, że wszystkie pisma strony wniesione po tym terminie, niezależnie od ich intencji, nie mogą być traktowane jako skutecznie wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego, stwierdzenie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w zakreślonym 14-dniowym terminie przesądza o prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zwrotu kosztów, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).