Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1208/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej skarżąca) na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Przedstawiając przebieg postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 września 2010 r. "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W związku z brakami ww. wniosku wykrytymi w trakcie jego weryfikacji ARiMR pismem z 6 grudnia 2010 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia, w odpowiedzi spółka wystąpiła dwukrotnie o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków.

W dniu 19 maja 2011 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia skarżącej do wniosku o przyznanie pomocy, po weryfikacji organ ponownie wezwał spółkę do usunięcia braków przedmiotowego wniosku. Po kolejnym przedłużeniu terminu do ich usunięcia, w dniu 25 sierpnia 2011r. spółka uzupełniła wniosek.

Pismem z [...] września 2011 r. ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1444 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi". W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, iż pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia złożonego wniosku spółka nie dostarczyła wszystkich wymaganych dokumentów oraz niezbędnych wyjaśnień. Wskazano, że dokumentacja zawiera następujące braki: brak opinii sanitarnej sporządzonej zgodnie z instrukcją, brak prawidłowo wypełnionego oświadczenia wnioskodawcy, że prowadzi jedno z przedsiębiorstw określonych w art. 28 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005, brak informacji uzyskanych w najbliższej Izbie Celnej potwierdzających kody surowców wpisanych w tab. 13.2 oraz 13.3 oraz brak prawidłowo przygotowanego Biznes Planu dotyczącego operacji.

Wnioskująca spółka pismem z 11 października 2011r. zwróciła się do ARiMR o usunięcie naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu ww. pisma, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] listopada 2011 r. poinformowała, że nie doszło w sprawie do naruszenia prawa. W uzasadnieniu pisma organ stwierdził, że dwa z czterech powodów, dla których odmówiono skarżącej spółce finansowania planowanej inwestycji, nie powinny stanowić przesłanki odmowy przyznania pomocy finansowej, jednak nie miało to wpływu na podtrzymanie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy, gdyż nadal występowały braki w zakresie opinii sanitarnej i Biznes Planu.

Pismem z 12 grudnia 2011 r. "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (skarżąca) zaskarżyła powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W treści skargi spółka wniosła o uchylenie w całości przedmiotowego rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa względnie o stwierdzenie bezskuteczności tego rozstrzygnięcia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a w szczególności § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w szczególności poprzez: a) błędy w ustaleniach faktycznych, b) sprzeczność poczynionych przez Agencję ustaleń z zebranym w sprawie materiałem, względnie
2. c) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych, a w konsekwencji uznanie, iż wnioskodawca nie uzupełnił w terminie wszystkich braków we wniosku o dofinansowanie z 9 września 2010 r.
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
4. - art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 64, Poz. 427 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż skarżąca nie przedstawiła dowodów i nie dawała wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz, że nie wykazała wszystkich okoliczności istotnych dla uwzględnienia wniosku o dofinansowanie z 9 września 2010 r., jak też, że nie udowodniła zasadności wniosku;
5. - art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wnioskodawca nie spełnił warunków przyznania pomocy wymaganych przez ww. ustawę.

Skarżąca wskazała, że uchybienia dostrzeżone przez organ nie mają istotnego charakteru i nie powinny skutkować odmową przyznania pomocy. Według spółki omyłkowe użycie w treści wniosku sformułowania "proces technologiczny" zamiast "projekt technologiczny" opiera się wyłącznie na warstwie semantycznej, nie merytorycznej. Podobnie, jak podał autor skargi w Biznes Planie omyłkowo zawarto informację dotyczącą artykułów przetwórstwa mleczarskiego zamiast produkcji soków owocowych.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższe pismo wskazał na wstępie uzasadnienia na materialoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie na art. art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 10 ust. 5 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia złożonego wniosku. W ocenie organu spółka nie uzupełniła niekompletnego wniosku. W ocenie skarżącej wniosek został uzupełniony w sposób prawidłowy. Dalej Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowość podjętych przez ARiMR ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w wezwaniach do usunięcia braków wniosku (z 6.12.2010r. oraz 17.06.2011r.) zwrócono się do skarżącej m.in. o dostarczenie:

1. 1. prawidłowej opinii sanitarnej potwierdzającej, że planowana operacja przedstawiona w projekcie technologicznym, spełnia warunki sanitarne określone przepisami Unii Europejskiej mające zastosowanie do tej operacji,
2. 2. prawidłowo wypełnionego oświadczenia wnioskodawcy, że prowadzi jedno z przedsiębiorstw określonych w art. 28 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005,
3. 3. informacji uzyskanych w najbliższej Izbie Celnej potwierdzających kody surowców wpisanych w tab. 13.2 oraz 13.3
4. 4. oraz prawidłowo przygotowanego Biznes Planu dotyczącego operacji.

Uzupełniając złożony wniosek skarżąca załączyła, jej zdaniem wszystkie wymagane dokumenty. Organ odmówił jednak przyznania pomocy, zaś po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ uznał, że braki dotyczące punktów 2 i 3 zostały uzupełnione poprawnie. Spór jednak pozostał, co do punktów 1 i 4.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ rozpatrujący wniosek dokonał prawidłowej oceny nadesłanych dokumentów i zasadnie odmówił przyznania pomocy zgodnie z obowiązującymi w sprawie przepisami prawa krajowego i europejskiego, gdyż prawidłowe informacje z punktu 1 i 4 były niezbędne dla ustalenia czy wnioskodawca może być beneficjentem programu. W ocenie Sądu, z przedstawionych przez skarżącą dokumentów oraz wyjaśnień złożonych w ramach kolejnego uzupełnienia wniosku nie wynika, aby skarżąca zastosowała się w pełni do wezwania organu z dnia 17 czerwca 2011 r.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącej, iż nieprawidłowe sformułowanie w opinii sanitarnej wydanej przez PPIS O. w dniu 17 sierpnia 2011r. polegające za użyciu pojęcia "proces technologiczny" zamiast "projekt technologiczny" jest jedynie omyłką pisarską, nie wynikającą z uchybienia bądź zaniedbania zawinionego przez wnioskodawcę. Skarżąca podkreśliła również, że ARiMR próbuje obciążyć ją błędem popełnionym przez inny organ, tj. PPIS O. Sąd I instancji wskazał, że instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, szczegółowo precyzuje, iż w sytuacji gdy we wniosku zakład zostaje określony mianem nowobudowanego, wnioskodawca winien dostarczyć opinię sanitarną zawierającą w swej treści informację, że planowana operacja przedstawiona w projekcie technologicznym spełnia warunki sanitarne określone przepisami Unii Europejskiej mające zastosowanie do tej operacji. Z przedstawionej przez skarżącą opinii nr [...] z dnia 17.08.2011r., złożonej dopiero po drugim wezwaniu brakowym organu wynikało, iż Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Powiecie [...] nie zgłasza uwag w zakresie planowanej operacji przedłożonej w skróconym opisie procesu technologicznego, co do spełniania warunków określonych przepisami Unii Europejskiej.

Ponadto pomimo załączonej do skargi kopii pisma skarżącej do PPIS O. z 11.07.2011r., (wniosek o dopuszczenie dowodu w załączniku do protokołu), zdaniem Sądu, organ był uprawniony twierdzić, iż ocenie przez PPIS podlegał skrócony opis procesu technologicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że organ prawidłowo przyjął, iż przedmiotowa opinia odnosi się do procesu, a nie jak to jest wymagane - projektu technologicznego, wskazując jednocześnie na różnice między pojęciem proces technologiczny, (który jest pojęciem węższym), a projektem technologicznym. W ocenie Sądu I instancji, projekt technologiczny powinien zawierać część opisową oraz część graficzną.

W części opisowej powinny znaleźć się informacje o zakresie planowanej działalności, przyjętych w tym zakresie rozwiązaniach organizacyjno-funkcjonalnych na tle ich podstawowych parametrów architektoniczno budowlanych. Ponadto powinny znajdować się informacje o wyposażeniu w instalacje sanitarne, podłączeniach do sieci mediów z wyszczególnieniem źródeł zaopatrzenia w wodę. Część graficzna powinna natomiast zawierać m.in. plan zagospodarowania terenu, rysunki rzutu oraz przekroju przez pomieszczenia. Jak wynika z powyższego proces technologiczny nie jest tożsamy z projektem technologicznym, dlatego też przedstawioną przez skarżącą opinię sanitarną należy uznać za niespełniającą wymagań Agencji i odnoszącą się jedynie do skróconego opisu procesu technologicznego.

Sąd I instancji podzielił również ustalenia organu co do uchybień zawartych w nieprawidłowo przygotowanym Biznes Planie. Powyższy błąd, w ocenie Sądu, dotyczy kilkukrotnego wskazania błędnego profilu produkcji "artykuły przetwórstwa mleczarskiego przeznaczone do codziennego spożycia", zamiast "produkcji soków i koncentratów soków". Powyższe nieścisłości i sformułowania odnoszą się do głównego kierunku działalności spółki.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe uchybienie świadczy o niemożności dokonania przez organ oceny Biznes Planu przedłożonego przez skarżącą jako dokumentu prawidłowego, wyczerpującego i spójnego wewnętrznie. Odniesienia w Biznes Planie do produkcji artykułów przetwórstwa mleczarskiego przeznaczonych do codziennego spożycia, są oczywiście sprzeczne z danymi zawartymi we wniosku oraz pozostałej części Biznes Planu, co wyklucza wniosek z możliwości uzyskania pomocy, gdyż omyłkowo wpisana działalność spółki nie jest działalnością wspieraną w ramach przedmiotowego programu. Argument skarżącej, iż jest to oczywista omyłka pisarska, o usunięcie której, według autora skargi, Agencja może dwukrotnie wystąpić na etapie ekonomiczno-technicznym, nie jest trafiony, gdyż wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej, a do oceny techniczno-ekonomicznej nie został nigdy zakwalifikowany.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło również do naruszenie treści art. 21 ust. 3 oraz art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Agencja wezwała dwukrotnie skarżącą do uzupełnienia wniosku, przedłużała wielokrotnie termin do uzupełnienia wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła skarżąca “B." Sp. z o.o.. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności:

1. a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zbadanie i rozstrzygnięcie skargi wyłącznie w zakresie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanych w skardze podstaw prawnych z pominięciem całokształtu matriału dowodowego zebranego w sprawie;
2. - nieuwzglednienie, że skarżąca działała w zaufaniu do organów publicznych, Prezesa Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] - które nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
3. - nieoddzielenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy od faklów nieistotnych i pominięcie ich rzeczywistego znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji oparcie orzeczenia na faktach takich jak: oczywista omyłka w tresci Biznes planu złożonego przez Stronę skarżącą, pozostająca bez wpływu na merytoryczną wartość wniosku oraz nieprecyzyjna treść opinii sanitarnej wydanej przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Powiecie Warszawskim Zachodnim.
4. b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd jako podstawy orzekania nieistniejącego w sprawie stanu faktycznego, tj. przyjęcie, że skarzaca nie uzupełniła braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych.

Skarżaca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materailnego, tj.:

1. a) art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ wydający skarżone rozstrzygnięcie kierował się zasadami praworządności i rozpatrzył wątpliwości zaistniałe w przedmiotowej sprawie;

b art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ wydający skarżone rozstrzygnięcie wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy;

c) § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie uzupełniła braków we wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że o treści opinii sanitarnej wymaganej przez przepisy prawa - na co zwrócił też uwagę sam Sąd - decyduje inspekcja sanitarna, do której podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy jest zobowiązany zwrócić się o wskazanie, jakie elementy powinna zawierać wydawana następnie opinia. PPIS O. w żaden sposób nie formułowała wymogu, aby opinia sanitarna składała się z części opisowej i graficznej. Brak jest także podstawy prawnej, zgodnie z którą opinia sanitarna powinna być skonstruowana w ww. sposób. Kasator podkreślił również, że skarżąca wnosiła o wydanie opinii dla projektu technologicznego, w piśmie skierowanym do inspekcji sanitarnej.

Sąd przekroczył zatem zasadę swobodnej oceny dowodów przyjmując, iż PPIS O. oceniała skrócony opis procesu technologicznego. Skoro, zdaniem skarżącej, wnioskowała ona do organu inspekcji sanitarnej o sporządzenie opinii dla projektu technologicznego i taki właśnie projekt przedstawiła do zaopiniowania, to brak jest podstaw do konstruowania wniosków przeciwnych. Skarżąca odniosła się również do uchybień w Biznes Planie wskazujac, iż jest to omyłka pisarska. Ponadto wskazała, że organ podniósł, że błąd dotyczący artykułów przetwórstwa mleczarskiego pojawił się w jednym miejscu Biznes Planu, a nie jak wskazał Sąd, w kilku - tj. tylko przy określaniu celu inwestycji. Już sama ta okoliczność, budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonego wyroku, w kontekście wykroczenia poza granice zaskarżenia.

Co więcej, nieprawidłowe są ustalenia Sądu, jakoby informacja o artykułach przetwórstwa mleczarskiego dotyczyła profilu produkcji skarżącej. Jak wskazała ARiMR, co wynika także z zebranego w sprawie materiału dowodowego, błąd ten dotyczył omyłkowego opisu celu inwestycji (vide: str. 79 Biznes Planu). Dodatkowo skarżąca zauważyła, iż błąd ten nie pozbawiał Biznes Planu cech prawidłowości, spójności jak i faktu, iż był to dokument wyczerpujący, a tym samym możliwy do jednoznacznej interpretacji i oceny. Mając powyższe na uwadze kasator wywiódł, że ani Sąd, ani ARiMR nie dokonały analizy całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skupiając się wyłącznie na literalnej wykładni jednego z zapisów Biznes Planu, stanowiącego jedynie część dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Takie działanie narusza art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który wprost nakazuje rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a dodatkowo przepis ten obliguje, by rozpatrzenie to dokonane zostało w sposób całościowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administarcyjny zważył co nastepuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 176 p.p.s.a. zarzuty skargi winny być w sposób prawidłowy uzasadnione.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, wskazując jednocześnie w jakich postaciach to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. post.

Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/6/50). Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 388/06, zbiór lex 193936).

W wypadku drugiej podstawy kasacyjnej koniecznym jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Odnosząc się do zarzutów objętych podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141§ 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za bezpodstawne.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że z zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. regulacji o braku związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynika między innymi to, że Sąd ten niejako "z urzędu" dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Nie oznacza natomiast, że kontrola ta może wykraczać poza granice danej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób zgodny z powyższymi wytycznymi ocenił pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, które to pismo było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji działając w granicach danej sprawy w sposób prawidłowy zbadał i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, kierując się wytycznymi zawartymi w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jest bezpodstawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Gdy chodzi o ten zarzut, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA sygn. akt. II FPS 8/09, stosownie do którego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia praw procesowego okazały się chybione, a stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd I instancji jest prawidłowy, w dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia praw materialnego.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy poczynić pewne uwagi o charakterze ogólnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) stanowi § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 200 poz. 1444). Zgodnie z treścią § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Odmowa taka następuje w formie pisma (art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Skarżąca spółka dwukrotnie wzywana była do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Dwukrotnie również wystąpiła o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków.

W skardze kasacyjnej skarżąca podnosiła zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zarzuty powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 21 ust 1 pkt 1 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast ustęp drugi powyższego przepisu wskazuje, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy (...).

W niniejszym postępowaniu skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie w zakresie produkcji soków i konserwantów owocowych. Skarżąca budowała nową inwestycję, która to inwestycja szacowna była na kwotę ponad 50 milionów złotych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że skoro wystąpiła do inspekcji sanitarnej o sporządzenie opinii dla projektu technologicznego i taki projekt przedstawiła do zaopiniowania, to brak jest podstaw do uznania, że przełożona opinia była wadliwa zwłaszcza, że skarżąca działała zgodnie z zasadą zaufania do organów państwa. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w razie pojawienia się wątpliwości, organ – zobligowany ww. przepisem do stania na straży praworządności - powinien je rozpatrzyć. W niniejszej sprawie ARiMR ww. wątpliwości nie rozpatrzyła, nie wystąpiła ani do B. Sp. z o.o. ani do PPIS O. o wyjaśnienie rozbieżności, jakie pojawiły się w trakcie procedury uzyskiwania opinii sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącej w tej kwestii. Z załączonego do wniosku dokumentu – Opinii sanitarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (K 543 a/a) wynika, że kontroli sanitarnej został poddany proces technologiczny obejmujący filtrację części stałych, sterylizację, pasteryzację, filtrację, chłodzenie, aseptyczne pakowanie i magazynowanie oraz, że Powiatowa Stacja Sanitarno –Epidemiologiczna w Powiecie [...] nie zgłasza uwag w zakresie planowanej operacji przedłożonej w skróconym opisie procesu technologicznego co do spełnienia warunków określonych przepisami Unii Europejskiej. Tak więc powyższa opinia sanitarna, co słusznie zauważył Sąd I instancji, nie odpowiadała wymogom dotyczącym zakładów nowobudowanych. Zgodnie bowiem z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 123 "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW na lata 2007-2013 dla wersji wniosku PROW _123/11/01, zamieszczonej na stronach internetowych administrowanych przez ARiMR, w sytuacji, gdy wniosek dotyczy zakładu nowobudowanego należy dostarczyć opinię sanitarna zawierającą w swej treści informacje, że planowana operacja przedstawiona w projekcie technologicznym, spełnia warunki sanitarne określonych przepisami Unii Europejskiej mające zastosowanie do tej operacji.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, czym innym jest "proces technologiczny", a czym innym "projekt technologiczny". Proces technologiczny to zbiór czynności zmieniających właściwości fizyczne danej substancji np. kształt, wielkość. Projekt technologiczny powinien zawierać część opisową oraz część graficzną. W części opisowej powinny znaleźć się informacje o zakresie planowanej działalności, przyjętych dla tego zakresu rozwiązaniach organizacyjno-funkcjonalnych na tle ich podstawowych parametrów architektoniczno-budowlanych. Ponadto powinny znajdować się informacje o wyposażeniu w instalacje sanitarne, podłączeniach do sieci mediów z wyszczególnieniem źródeł zaopatrzenia w wodę. Część graficzna powinna natomiast zawierać m.in. plan zagospodarowania terenu, rysunki rzutu oraz przekroju przez pomieszczenia.

Jak wynika z powyższego proces technologiczny nie jest tożsamy z projektem technologicznym, dlatego też przedstawioną przez skarżącą opinię sanitarną należy uznać za niespełniającą wymagań Agencji i odnoszącą się jedynie do skróconego opisu procesu technologicznego.

Dokonując powyższej oceny, wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji oraz organy administracji nie naruszyły, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy dwukrotnie wzywały skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, dwukrotnie też na wniosek skarżącej przedłużały termin do ich uzupełnienia, jednak z uwagi na wyczerpanie trybu przewidzianego § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie mogły podjąć innych kroków, zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 3 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oceniając złożoną do akt sprawy opinię sanitarną należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c., dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.

Powyższy przepis znajduje również odzwierciedlenie w art. 76 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy przyjąć, że zarówno Sąd I instancji, jak i ograny administracji nie miały podstaw do zakwestionowani treści przedmiotowej opinii sanitarnej i słusznie przyjęły, że w tym zakresie skarżąca nie uzupełniła, mimo dwukrotnego wezwania braku formalnego wniosku, gdyż przedłożyła opinię sanitarną dotyczącą procesu technologicznego, a nie projektu, co było wymagane. Wobec powyższego należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest bezpodstawny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich kasator wskazał, że zarówno Sąd, jak i organ zobowiązane były do całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie skupianiu się na literalnej wykładni jednego z zapisów Biznes Planu zawierającego oczywistą omyłkę pisarską, a dotyczącego artykułów przetwórstwa mleczarskiego, gdyż całościowa ocena wyraźnie wskazuje, że dokument dotyczy produkcji soków owocowych i koncentratów owocowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut skargi kasacyjnej za bezpodstawny. Skarżąca do wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dołączyła Biznes Plan o niejednolitych treściach, który zawierał zapisy dotyczące zarówno artykułów przetwórstwa mleczarskiego przeznaczonych do codziennego spożycia (np. K 401,339,331a/a), jak i zakładów tłoczenia olejów (k 371a/a), co było niezgodne z pozostałą częścią Biznes Planu oraz wnioskiem, które wskazywały, że podstawą działalnością B. Sp. z o.o. będzie produkcja soków i koncentratów owocowych. Biznes Plan został dołączony do wniosku dopiera w wyniku drugiego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wobec powyższego organ nie mógł już, zgodnie z treścią § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wezwać po raz trzeci skarżącej do usunięcia uchybień związanych z Biznes Planem.

Powyższe uchybienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o niemożności dokonania przez organy weryfikacji Biznes Planu jako dokumentu spójnego, wyczerpującego i prawidłowego zwłaszcza, co wyklucza wniosek z możliwości uzyskania pomocy, że omyłkowo wpisana działalność nie jest działalnością wspieraną w ramach przedmiotowego programu. Podkreślenia wymaga, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem gospodarczym i w związku z czym winna zachować należytą staranność przy wypełnianiu i składaniu dokumentów o przyznanie pomocy finansowej. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że powyższy zarzut kasacyjny jest bezpodstawny.

Również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegający na przyjęciu, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku w terminie, jest bezpodstawny. Jak wyżej wskazano skarżąca była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia braków formalnych wniosku i pomimo tych wezwań barków nie uzupełniła. Złożona przez skarżącą opinia sanitarna oraz Biznes Plan nie spełniały wymogów formalnych, o czym była mowa powyżej, w związku z czym należy uznać, że skarżąca spółka nie usunęła skutecznie braków złożonego wniosku o przyznanie pomocy, a tym samym obowiązkiem organu administracyjnego było zastosowanie § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny skargę oddalił, o kosztach orzeczono w oparciu o art.204 pkt.1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349) orzekł, jak w sentencji wyroku.