Uzasadnienie
Wyrokiem z dna 17 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 753/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. G. na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]), którym podmiot ten (występujący jako wierzyciel należności publicznoprawnej) utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) o uznaniu za nieuzasadnione wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko wyrażone przez Pocztę Polską S.A. Centrum Obsługi Finansowej w wydanych w sprawie postanowieniach. Podmiot ten ustalił, że w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. skarżący wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zarzuty egzekucyjne dotyczące: 1) występowania Poczty Polskiej S.A. oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) jako wierzyciela, 2) zastosowania trybu egzekucji administracyjnej, 3) braku wydania decyzji administracyjnej oraz wysłania upomnienia, 4) braku umowy dotyczącej uiszczania opłat z tytułu abonamentu RTV, 5) braku regulacji prawnych. Uzasadniając te zarzuty, skarżący podniósł, że zarówno Poczta Polska S.A., jak i KRRiT nie są organami administracji publicznej i nie są uprawnione do prowadzenia egzekucji administracyjnej, a ponadto Poczta Polska S.A. nie jest kompetentna do wydawania decyzji administracyjnych występując jako pośrednik pomiędzy KRRiT a abonentami.
We wspomnianym piśmie dłużnik zwrócił również uwagę na brak odpowiedniego upomnienia i stwierdzenia wymagalności oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji, a także wskazał, iż KRRiT powinna zawierać z każdym abonentem umowę cywilnoprawną, zaś w razie zaległości w płatnościach kierować pozew o zapłatę do sądu i wniosek do komornika o wszczęcie egzekucji. W wydanych w sprawie postanowieniach wierzyciel (czyli Poczta Polska S.A. Centrum Obsługi Finansowej) uznał wskazane zarzuty za nieuzasadnione, odnosząc się do każdego z nich.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty, w terminie otwartym na ich zgłoszenie, określonym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Zarzuty te mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz i po terminie na wniesienie zarzutów nie można ich uzupełniać, powołując nowe podstawy. Natomiast organ egzekucyjny w postępowaniu wywołanym wniesionymi zarzutami jest nimi związany i zarzuty te określają zakres orzekania przez ten organ.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, argumenty przytoczone przez skarżącego w zawierającym zarzuty piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. wskazują, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych – w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zarzucił bowiem brak podstaw do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego na należność z tytułu abonamentu RTV przez Pocztę Polską S.A. jako spółkę prawa handlowego i występowania przez ten podmiot w charakterze wierzyciela.
Zdaniem WSA, stanowisko skarżącego w tym zakresie jest niezasadne. Sąd - powołując się w znacznej mierze na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 16 marca 2010 r. (sygn. K 24/08) - uznał bowiem w szczególności, że: 1) obowiązujące przepisy dają podstawy do stwierdzenia, że opłaty abonamentowe są należnościami, które wynikają wprost z przepisów prawa, 2) dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej w celu egzekwowania obowiązku uiszczenia zaległego abonamentu bez konieczności wydania decyzji czy postanowienia, a jedynie na podstawie przepisu prawa i to nawet pomimo tego, że obowiązek uiszczania abonamentu nie mieści się w zakresie administracji rządowej, 3) wykonywanie zadań publicznych może być zlecane różnorodnym podmiotom spoza administracji, także spółkom prawa handlowego, 4) wierzycielem uprawnionym do żądania zapłaty zaległego abonamentu jest Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., 5) "władztwo administracyjne" Poczty Polskiej nie obejmuje ustalania wysokości należności z tytułu niezapłaconego abonamentu, bowiem jest ona określona ustawowo i z ustawy wynika również obowiązek jej uiszczenia, 6) w związku z tym do powstania ani konkretyzacji obowiązku uiszczenia abonamentu nie jest również konieczne zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy KRRiT a abonentem, 7) Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej nie musiał wysyłać upomnienia.
Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że bez wpływu na dokonaną ocenę prawną wydanych w sprawie postanowień pozostają wypowiedzi skarżącego zawarte w zażaleniu i w skardze, dotyczące zagadnienia prawidłowości doręczenia skarżącemu przesyłki o nadaniu numeru identyfikacyjnego i w związku z tym wywołania skutku prawnego w postaci istnienia dowodu zarejestrowania odbiornika RTV w rozumieniu regulacji rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342).
W ocenie WSA, przywołane wypowiedzi skarżącego nie dotyczą bowiem zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., tymczasem ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej. Sąd stwierdził, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów zobowiązany może podnosić okoliczności wskazujące np. na nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji, jednak podlega to rozstrzygnięciu i ocenie już w ramach innych instytucji prawnych, nie rzutując na zgodność z prawem postanowień wydanych w przedmiocie uprzednio wniesionych zarzutów, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący – wbrew obowiązkowi – nie wskazał podstawy prawnej argumentacji dotyczącej braku doręczenia mu przesyłki zawierającej zawiadomienie o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Skarżący nie wskazał, w jaki sposób miałaby zostać naruszona zgodność z prawem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, właśnie w związku z brakiem doręczenia rzeczonego zawiadomienia, w sytuacji, w której nie zakwestionował zarejestrowania odbiornika RTV, ani nie powołał się na jego wyrejestrowanie.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. G. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Stwierdził, że na mocy art. 173 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że podstawowym argumentem skargi był fakt niewywiązania się przez Pocztę Polską S.A. z obowiązku prawidłowego doręczenia skarżącemu zawiadomienia o nadaniu nowego numeru identyfikacyjnego, do czego Poczta Polska S.A. była zobowiązana na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. Zdaniem skarżącego, niedoręczenie takiego zawiadomienia zgodnie z zasadami prawa powoduje ustanie stosunku prawnego łączącego abonenta z Pocztą Polską S.A. i z tym dniem podmiot ten utracił jakiekolwiek prawa w stosunku do skarżącego żądania opłaty abonamentowej. Skarżący przyznał przy tym, że faktycznie w swych zarzutach do Naczelnika Urzędu Skarbowego jednoznacznie nie wskazał i nie uzasadnił swojego stanowiska we wspomnianym zakresie.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji – stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zdaniem skarżącego, WSA w sposób oczywisty naruszył ten przepis, bowiem nawet gdyby zarzuty skarżącego były spóźnione, to i tak Sąd powinien się do nich ustosunkować pod względem prawnym, czego nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu.
W pierwszym rzędzie należy na wstępie przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa.
Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.
Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej i sprowadzona do jednego zarzutu: naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu, jakie ma zastosowanie w sprawie niniejszej): "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zdaniem skarżącego oznacza to, że nawet gdy zarzuty zgłoszone w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym okazały się spóźnione, to Wojewódzki Sąd Administracyjny i tak "winien się do nich ustosunkować pod względem prawnym czego nie uczynił" – str. 2 skargi kasacyjnej.
W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarżący jednak do kwestii tej w ogóle się nie odnosi, natomiast w zakończeniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że wniesienie "kasacji w tej sprawie wynika z zainteresowania społecznego tym problemem i niewątpliwie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miało istotne znaczenie dla ogółu abonentów". Wynika więc z tego, że skarga kasacyjna jest wnoszona nie dlatego, iż zarzucone w niej uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ale pro publico bono. To jednak nie mieści się w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, co już powoduje, że tak skonstruowana skarga nie może być uwzględniona.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zadaniem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jest prowadzenie kontroli działania organów administracji pod względem zgodności z prawem. Jeżeli zatem wniesione w postępowaniu administracyjnym zarzuty okazały się spóźnione, to organ nie uchybił prawu nie rozpoznając ich merytorycznie. A skoro nierozpoznanie tak wniesionych zarzutów nie stanowi uchybienia prawu, to brak jest podstaw do dalszego zajmowania się nimi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W szczególności, że nawet gdyby ewentualnie Sąd podzielił stanowisko strony ad meritum, to i tak nie może mieć to wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadzić do uchylenia decyzji z tego powodu. W tej sytuacji rozpoznawanie tego rodzaju zarzutów mimo iż nie mogą one wpływać na losy zaskarżonej decyzji w formie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – jak tego oczekuje skarżący – byłoby zatem wyrażaniem poglądów in abstracto, do czego upoważniony jest wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny, i to w formie uchwał.
Należy również zauważyć, że skoro spóźnione zarzuty nie nadają się do merytorycznego rozpoznania w danej sprawie administracyjnej, to tym samym ich rozpoznawanie w późniejszej sprawie sądowoadministracyjnej byłoby wyjściem poza wymienione w art. 134 § 1 p.p.s.a. granice danej sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się usprawiedliwionych podstaw wniesionej w sprawie niniejszej skargi kasacyjnej, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.