Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W) uwzględnił skargę D W (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Dnia 29 marca 2010 r. inspektorzy transportu drogowego dokonali kontroli pojazdu, którym kierował skarżący i ustalili, że przewoził on dwóch pasażerów z Jeleniej Góry do Wiednia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: DWITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji. GITD uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na to, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony oraz prawdy obiektywnej (skarżący nie został powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka).
Po ponownym postępowaniu DWITD decyzją z dnia [..] marca 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., GITD ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na uniemożliwienie stronie uczestnictwa w przesłuchaniu świadka oraz nierozważnie przesłanki art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1265 ze zm.), dalej: u.t.d.
Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, DWITD decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący wykonywał usługę przewozową, czyli międzynarodowy transport drogowy osób z Jeleniej Góry do Wiednia bez wymaganej licencji. W dniu 29 marca 2010 r. zatrzymano do kontroli skarżącego, który przewoził dwóch mężczyzn, przesłuchani pasażerowie oświadczyli, że szukając transportu z Jeleniej Góry do Wiednia otrzymali numer telefonu do firmy zajmującej się przewozem osób. Telefonicznie ustalili, że za kurs uiszczą opłatę w wysokości po 140 złotych lub po 35 euro. W uzasadnieniu podkreślono, że wbrew temu co twierdzi skarżący, stan faktyczny został ustalony nie tylko na podstawie zeznań pasażerów, ale i ustaleń wskazanych w protokole kontroli, który podpisał bez zastrzeżeń.
Organ odwoławczy wskazał, że przesłuchanie świadka Ł T miało miejsce w obecności strony, która brała czynny udział w tym przesłuchaniu i zadawała pytania. Natomiast ponowne przesłuchanie świadków – pasażerów nie zostało przez organ I instancji zrealizowane z powodu braku możliwości doręczenia im wezwań.
WSA we W uwzględniając skargę wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 3 ust.1 pkt 1. Organy przyjęły, że skarżący w dniu kontroli wykonywał zarobkową usługę przewozowa, a więc międzynarodowy transport drogowy osób z Jeleniej Góry do Wiednia. Potwierdzili to przesłuchani w trakcie kontroli świadkowie – pasażerowie, znajdujący się w kontrolowanym samochodzie. Skarżący stwierdził, że przewóz nie miał charakteru zarobkowego, pasażerów przewoził okazyjnie, w celu obniżenia kosztów podróży, a jego podróż do Wiednia nie miała na celu świadczenia usługi przewozu, lecz załatwienie spraw osobistych. Podniósł, że przy przesłuchaniu świadków – pasażerów w czasie kontroli pozbawiono go uprawnień wynikających z art. 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. - prawa brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkom, a także z art. 70 ust. 4 u.t.d. - wykonywania czynności kontrolnych przez inspektorów (a taką, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., jest czynność przesłuchania świadków), w obecności kontrolowanego.
Zgodnie z art. 70 ust. 4 u.t.d., Inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Taką czynnością jest niewątpliwie przesłuchiwanie świadków w trakcie dokonywania kontroli drogowej. W ocenie Sądu I instancji nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w czynnościach kontrolnych (przesłuchanie świadków) z zastosowaniem uprawnień wynikających z art. 79 § 2 k.p.a.
W decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. uchylającej po raz pierwszy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu kary, GITD jednoznaczne stwierdził, że należy przeprowadzić przesłuchanie tych świadków (pasażerów) na okoliczności wskazywane przez stronę, albowiem podczas kontroli drogowej zostało to skarżącemu uniemożliwione. Organ pierwszej instancji tego nie uczynił, a organ odwoławczy powyższe zaakceptował w dalszym toku postępowania. Nie można uznać, jako uzasadnienie powyższego zachowania organu, powołanie się na okoliczność, że ponowne przesłuchanie tych świadków w toku postępowania nie mogło nastąpić z uwagi na brak możliwości doręczenia tym osobom wezwań na przesłuchanie.
Skarżący domagał się przesłuchania pasażerów w jego obecności, organ odwoławczy uznał jego racje, nakazując dokonanie takiej czynności. W tej sytuacji jedynie zapoznanie się przez skarżącego z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego i bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań, składania wyjaśnień. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zeznania świadków – pasażerów, były istotne dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie i przyjęcia przez organy, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowy osób bez licencji.
GITD zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. w związku art. 68 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ przesłuchując podczas kontroli w charakterze świadków pasażerów pojazdu, nie zapewnił stronie czynnego udziału w tych czynnościach z zastosowaniem uprawnień wynikających z art. 79 § 2 k.p.a., podczas gdy czynności kontrolne poprzedzają dopiero etap postępowania administracyjnego, zmierzają dopiero do ustalenia, kto jest wykonawcą przewozu i stroną postępowania, wobec czego zastosowanie do kontroli mają przepisy szczególne u.t.d., dotyczące przeprowadzania dowodów, a nie przepisy k.p.a., w tym art. 79 k.p.a.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- - uznaniu przez Sąd I instancji, że przeprowadzenie wadliwie dowodu z przesłuchania świadków w czasie kontroli i w związku z tym uznanie tego dowodu za niewiarygodny, oznacza, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy i nie zbadał istotnej okoliczności faktycznej, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz drogowy osób bez licencji, podczas gdy powyższą okoliczność organ oceniał mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również wyniki kontroli, zawarte w dokumencie urzędowym jakim jest protokół kontroli, którego prawdziwość nie została podważona w toku postępowania administracyjnego, a z którego jednoznacznie wynikało, że strona realizowała odpłatnie przewóz osób, wobec czego ewentualne uchybienia przy przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadków nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy,
- - nieodniesieniu się w pisemnym uzasadnieniu zapadłego wyroku do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli oraz do dokonanej przez organ odwoławczy oceny tego dowodu zawartej w uzasadnieniu uchylonej decyzji, co świadczy o tym, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie w ogóle pominął protokół kontroli oraz dokonaną przez organ odwoławczy jego ocenę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem już pobieżna analiza protokołu kontroli oraz uzasadnienia uchylonej decyzji winna prowadzić Sąd do wniosku, że okoliczność wykonywania przez skarżącego zarobkowego przewozu osób została przez organ w sposób dostateczny wykazana.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D W wniósł od jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie NSA ma usprawiedliwione podstawy, zatem jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. Trafnie twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie wystąpiły żadne okoliczności, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi D W. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Inspektora, że organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy, zatem stwierdziły, że D W wykonywał transport drogowy bez prawem wymaganej licencji i z tego powodu podlegał karze za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W kontekście tego stwierdzenia nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające naruszało art. 79 § 2 k.p.a., bowiem D W nie był obecny przy przesłuchaniu świadków, przewożonych osób, a tym samym ta wada powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
NSA nie podziela takiego stanowiska. Przyjmuje, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną, a więc wyłączającą art. 79 k.p.a., bo tylko przy takim rozumieniu treści art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. można zachować logiczny i racjonalny cel kontroli pojazdów, uregulowanej przepisami u.t.d. Bez wątpienia art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. ogranicza prawo strony w zakresie prowadzenia dowodu ze świadków, ale ten rodzaj ograniczenia ma swój głęboki sens, bowiem służy ochronie innych, ważnych dóbr i wartości jak porządek i bezpieczeństwo w wykonywaniu transportu drogowego. Właśnie z istoty i charakteru postępowania kontrolnego wynika, że dokonywane w nim czynności muszą podlegać innemu reżimowi niż to ma miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym. Element władczości i jednostronnego działania organu kontrolnego ma szeroki zakres, ograniczony tylko konkretnymi przepisami ustawy, które wskazują pozytywnie na określone uprawnienia podmiotów kontrolowanych.
Inne ujęcie przepisów, normujących postępowanie kontrolne, jest w ocenie Sądu II instancji niedopuszczalne. Z tego powodu NSA nie może zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że uwzględnienie skargi jest następstwem niewykonania przez organ I instancji nakazu przesłuchania świadków (pasażerów), a więc niewykonaniem decyzji Inspektora z dnia 14 lipca 2011 r. Tym rozstrzygnięciem uchylono decyzję organu I instancji i wskazano przesłuchanie jako czynność do wykonania. Organ prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary, podjął czynności w tym kierunku. To, że nie doprowadziły one do przesłuchania wszystkich świadków, bo przecież Ł T został przesłuchany, nie było następstwem działania organów, ale niepodejmowaniem wezwań przez osoby będące pasażerami w czasie kontroli. Poza tym brak takiego dowodu, jak trafnie zauważa skarga kasacyjna, nie jest przeszkodą do wymierzenia kary, skoro D W, jako podmiot kontrolowany uznał fakty stwierdzone podczas kontroli, a znajdujące potwierdzenie w protokole kontroli.
Wreszcie, rację ma Inspektor, gdy twierdzi, że postępowanie kontrolne poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, zatem nie może być ono traktowane jako część tego postępowania, podlegająca takim samym wymogom formalnym. Oczywiście przesłuchanie świadka w postępowaniu wszczętym m.in. na podstawie przeprowadzonej kontroli musi spełniać wymogi wynikające z k.p.a., także w zakresie przesłuchania świadków, jednak ta reguła nie może być właściwa dla postępowania kontrolnego, co nie oznacza, że protokół kontroli nie może być podstawą ustaleń faktycznych dla wymierzenia kary. Wychodząc z takiego założenia, przyjąć należy, że skoro z treści art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. wynika, że w trakcie kontroli inspektor może przesłuchać świadków, to tym samym takie przesłuchanie musi uwzględniać specyfikę postępowania kontrolnego, a to oznacza, że może być ono dokonane bez udziału strony.
Taką regułę przewiduje art. 73 ust. 1a u.t.d. Wprawdzie w chwili kontroli ustawa nie zawierała tej regulacji, bo przepis ten dodano nowelą z 16 września 2011 r., jednak w chwili orzekania przez organy ta regulacja funkcjonowała. Skoro tak, to obowiązywała od 1 stycznia 2012 r. i dlatego na podstawie art. 10 ustawy z 16 września 2011 r. należało stosować przepisy u.t.d. w treści nadanej właśnie tą nowelą, gdy chodziło o sprawy dotyczące nałożenia kar, które nie zostały zakończone ostateczną decyzją przed 1 stycznia 2012 r., a taką sprawą jest ta objęta skargą kasacyjną.
Zatem Sąd I instancji rozpoznając skargę D W powinien uwzględnić treść tego przepisu, dokonując oceny uchybień związanych z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Ponieważ Sąd nie uczynił zadość tym wymogom, to przyjąć należy, że jego wyrok narusza prawo, a więc wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku zart.7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 79 § 2 oraz art. 80 k.p.a., a przez to także art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec tych naruszeń oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.