Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 741/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę M. K., R. K. – "A." s.c. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz poprzedzającej jego wydanie procedury uniemożliwia brak kompletnej dokumentacji w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, pośród złożonych dokumentów przedstawionych wraz ze skargą brak pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., informującego o uwzględnieniu protestu, co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu, jak i prowadzonej przez MJWPU procedury poprzedzającej jego wydanie.
Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca do skargi dołączyła wniosek o dofinansowanie projektu, pismo MJWPU z dnia [...] grudnia 2010 r., informujące, iż złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, protest z dnia 27 grudnia 2010 r. oraz pismo z [...] stycznia 2011 r. informujące o oddaleniu protestu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez MJWPU, strona skarżąca do skargi dołączyła jedynie zaskarżone pismo, tj. pismo z dnia [...] września 2011 r. informujące, iż złożony przez skarżących wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi. Strona skarżąca nie dołączyła natomiast pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym MJWPU poinformowała o wyniku procedury odwoławczej.
W ocenie Sądu I instancji, pośród dokumentów przedstawionych wraz ze skargą brakuje zatem właśnie pisma informującego o uwzględnieniu protestu, co uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu, jak i prowadzonej przez MJWPU procedury poprzedzającej jego wydanie.
Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwana dalej: z.p.p.r.) wprowadziła w art. 30c ust. 2 szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu I instancji, skarżąca do skargi dołączyła wniosek o dofinansowanie projektu, pismo MJWPU z dnia [...] grudnia 2010 r., informujące, iż złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, protest z dnia 27 grudnia 2010 r., pismo z [...] stycznia 2011 r. informujące o oddaleniu protestu oraz pismo z dnia [...] września 2011 r. informujące, iż złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia skargi. Brak pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r. o rozpoznaniu protestu uniemożliwia, zdaniem Sądu I instancji, dokonanie kontroli w zakresie oceny wniosku, bowiem ponowna ocena wniosku, po pozytywnie rozpatrzonym proteście, winna być dokonana w kontekście zawartych przez instytucję rozpoznającą wniosek ustaleń i zaleceń.
W związku z tym Sąd uznał, że skarżący zobowiązani byli do przesłania wraz ze skargą pełnej dokumentacji, tj. wszystkich dokumentów składanych do organu i od niego otrzymywanych, gdyż dokonanie oceny na podstawie niekompletnych akt mogłoby być nieprawidłowe.
Skargą kasacyjną M. K., R. K. – "A." s.c. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu na podstawie art. 30e z.p.p.r. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego poprzez:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 5 z.p.p.r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. niezastosowanie art. 30c ust. 3 z.p.p.r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia powinno mieć charakter wyjątkowy i zachodzić tylko wówczas, gdy faktycznie istnieją braki w dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 z.p.p.r. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd I instancji na dzień wydania postanowienia był w posiadaniu pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., a tym samym posiadał wszystkie wymagane, zgodnie z art. 30c ust. 2 z.p.p.r., dokumenty potrzebne do prawidłowego rozpoznania skargi. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie nie powinno zostać wydane, tym bardziej, że ograniczyło to konstytucyjne prawo strony do sądu, zaś w niniejszej sprawie nie istniały jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające faktyczne merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie w tym zakresie wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e z.p.p.r. zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.
Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.
W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a.
Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy.
Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków.
Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej o niewłaściwym zastosowaniu art. 30c ust. 5 z.p.p.r. sprowadza się do oceny czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Sądu I instancji strona skarżąca nie złożyła pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., stanowiącego informację o wyniku procedury odwoławczej. Nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek zgromadzenia i przedłożenia kompletnej dokumentacji spoczywał zatem na stronie i to ona powinna zadbać, by złożoną skargę uznano za kompletną. Nie ma przy tym znaczenia ewentualne posiadanie przedmiotowego pisma przez Sąd I instancji, zwłaszcza w sytuacji, że skarga bez kompletu wymaganych dokumentów nie spełniała wymogów formalnych i jako taka, wypełniając dyspozycję przepisu art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r., wyłącznie podlegała pozostawieniu bez rozpatrzenia. Zaistniały brak uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną, wobec czego należy zgodzić się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji przyjętym w rozpoznawanej sprawie.
Powyższe rozważania czynią chybionym zarzuty wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 3 i art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi kompletnej dokumentacji nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia jej braków ponieważ, jak to już wskazano wcześniej, w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.
W odniesieniu zaś do kwestii nieprawidłowo sformułowanych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawy zaskarżenia zostały przez ustawodawcę określone w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi na sformalizowany charakter tego środka zaskarżenia, zarzut naruszenia prawa – aby odpowiadał wymogom formalnym – musi być postawiony w skardze kasacyjnej wyraźnie i powinien dokładnie określać przepis, który został naruszony, ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego: artykułu, ustępu, paragrafu, punktu itp. Wymogów tych nie spełniają oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 30c ust. 5 oraz art. 30c ust. 3 z.p.p.r. Już sama konstrukcja tak postawionych zarzutów nie pozwalałaby na ich uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 30c ust. 5 "wniesienie skargi: 1) po terminie (...);
- 2) niekompletnej; bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie (...) – powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia". Z uwagi na niepodanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego przepisu, nie wskazano, która z przewidzianych przez ustawodawcę sytuacji miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Takie same zastrzeżenia można odnieść do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych, tj. do zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 z.p.p.r. W myśl tego przepisu, "w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może: 1. uwzględnić skargę (...);
- 2. oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3. umorzyć postępowanie w sprawie (...)". Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem:
- – co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia,
- – co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna zatem precyzyjnie wskazać, który przepis w jej ocenie został naruszony, wraz z przytoczeniem jego dokładnej jednostki redakcyjnej, by sąd kasacyjny nie musiał dokonywać wyborów spośród różnych unormowań przewidzianych przez ustawodawcę.
Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z argumentem strony wnoszącej skargę kasacyjną, odnoszącym się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. W sytuacji, gdy na skutek uchybień strony skarżącej jej skargę pozostawiono bez rozpatrzenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił jej realizację konstytucyjnego prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.