Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 147/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Gdańsk na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia [...] września 2019 r. oraz 2/ zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy Miasta Gdańsk, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na uchylenie decyzji organów administracyjnych, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i błędne zarzucenie organowi administracyjnemu, że nie zagwarantował stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, pomimo zapewnienia stronie tego prawa i niekwestionowania okoliczności udziału w postępowaniu przez samą stronę;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i błędne zarzucenie organowi administracyjnemu, że ustalenia organu zostały przeprowadzone z naruszeniem zasady szybkości postępowania i zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, przejawiającym się wielokrotnym przedłużaniem terminu zakończenia sprawy, w sytuacji gdy było ono uzasadnione, w szczególności potrzebą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i błędne zarzucenie organom administracyjnym, że dopuściły się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, przejawiającego się "wykreowaniem" sprawy i przyjęciem a priori, że strona jako właściciel działki odpowiada za prowadzenie nielegalnych robót, na podstawie art. 143 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; zwanej dalej: p.g.g.), niezależnie od wszystkich okoliczności i posiadanej wiedzy o nielegalnych działaniach nieustalonych sprawców, w sytuacji gdy okoliczności sprawy zostały wszechstronnie wyjaśnione i wykazano istnienie przesłanek zastosowania art. 143 ust. 3 p.g.g.
- II. prawa materialnego, a to:
- 1. art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ nadzoru górniczego był zobowiązany do wezwania Gminy Miasta Gdańsk do "zabezpieczenia terenu i pozostawionych tam rzeczy służących nielegalnej działalności", co mogło zapobiec dalszym działaniom polegającym na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopaliny - bursztynu bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź bez wymaganej koncesji, w sytuacji gdy przepis ten nie zobowiązuje ani nie uprawnia organów nadzoru górniczego do dokonania takiego wezwania;
- 2. art. 143 ust. 3 w zw. z ust. 2 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż odpowiedzialność właściciela nieruchomości za prowadzone na niej nielegalne działania w postaci poszukiwania i rozpoznawania kopaliny - bursztynu bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź bez wymaganej koncesji jest uzależniona od możliwości postawienia mu zarzutu "co najmniej lekkiego niedbalstwa", w sytuacji gdy tego rodzaju nielegalne działania stanowią delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy wskazać, iż aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 p.g.g. oraz art. 143 ust. 3 w zw. z ust. 2 p.g.g., które w realiach niniejszej sprawy są ściśle powiązane z zarzutami procesowymi dotyczącymi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu (w uzasadnieniu zarzutu) z art. 143 ust. 3 p.g.g. (które również nie są zasadne).
Zasadnie podnosi się w doktrynie, że przewidziana w art. 140 p.g.g. "opłata podwyższona stanowi jeden z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla celów ustawy" (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, komentarz do art. 140). W doktrynie zwraca się jednak uwagę na negatywne konsekwencje "nadmiernego rygoryzmu prawa" w omawianym zakresie (zob. A. Lipiński, Interpretacyjne problemy prawa geologicznego i górniczego - tzw. "połowy bursztynu", St.Prawn.KUL 2018, nr 2, s. 54-55). Nie ma wątpliwości, że działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym lub podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych oraz działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienia z tego tytułu opłaty (odpowiednio dodatkowej, czy podwyższonej) "stanowi ujemną konsekwencję tych zachowań" (M. Szalewska, Opłaty sankcyjne [w:] Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, red. B. Rakoczy, Warszawa 2016. https://sip.lex.pl/#/monograph/369389667/293510 - dostęp: 2021-02-10 12:22).
Nie budzi wątpliwości sytuacja, w której sankcja jest nakładana na podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, jednak zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. w sprawach określonych działem "Opłaty", stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne. Wynika z tego, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji, stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu - właściciel nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa art. 143 ust. 3 p.g.g. "zmierza w kierunku zapewnienia efektywniejszego sankcjonowania naruszeń w przypadkach objętych opłatą podwyższoną z art. 140, poprzez ustanowienie domniemania mającego pomóc właściwemu organowi w ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego działania (bez wymaganej koncesji, decyzji o zatwierdzeniu czy zgłoszenia projektu), prowadzonego na danej nieruchomości" (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, komentarz do art. 143). Nie zwalnia to jednak organu od zapewnienia stronie podstawowych gwarancji procesowych.
Skoro redakcja omawianego przepisu jednoznacznie wskazuje, że opłata ciąży na wydobywającym, a kiedy nie można go ustalić to na właścicielu działki, to szczególne znaczenie ma zapewnienie właścicielowi działki czynnego udziału w postępowaniu i zaangażowanie organu w ustalenie rzeczywistego sprawcy deliktu administracyjnego, a także danie takiej możliwości właścicielowi działki. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której (jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy) wszystko wskazuje, że właściciel działki nie był zaangażowany w nielegalną działalność (tu nielegalne wydobycie bursztynu).
W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy" (wyrokach NSA z dnia: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09; 23 czerwca 2015 r., II OSK 2809/13; 16 maja 2014 r. II OSK 2979/12; por. też wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2886/14 – publ. http://orzeczenia. nsa.gov.pl), to jednak podmiot będący adresatem sankcji administracyjnej powinien "mieć możliwość obrony" (por. uchwała TK z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK 1994 r., cz. 1, poz. 5; por. też np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II GSK 1191/10, LEX nr 1137851; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 177–178, A. Skoczylas w: Tomasz Sójka (red. naukowy), Prawo rynku kapitałowego, Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2015, s. 549-551. Zob. też P. Iżycki, Wpływ nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego na instytucję materialnych kar administracyjnych, Administracja 2017, nr 3, s. 156-177).
Na gruncie niniejszej sprawy właściciel działki powinien mieć zatem możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co dałoby mu szansę na ewentualne ustalenie sprawców działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopaliny - bursztynu bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź bez wymaganej koncesji. Tymczasem, jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, "mimo ustalenia na podstawie wypisu z rejestru gruntów z [...] marca 2018 r., że właścicielem działki jest Gmina, organ nie powiadomił skarżącej o dokonanych ustaleniach".
Ponadto "organ wprawdzie powiadomił pismem z [...] kwietnia 2018 r. Policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, ale zaniechał złożenia zażalenia do Sądu na postanowienie z 9 maja 2018 r. o odmowie wszczęcia dochodzenia w tej sprawie". Dodatkowo "nie doszło do zabezpieczenia miejsca i przedmiotów przestępstwa, w tym pompy hydraulicznej. O powiadomieniu Policji, organ nie zawiadomił Gminy jako pokrzywdzonej działaniami osób trzecich". Ponadto wszystkie wizje terenu zostały przeprowadzone pod nieobecność strony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela zatem stanowisko wyrażone przez WSA, że skoro organy opierają swoje ustalenia faktyczne przede wszystkim na wizjach lokalnych, to strona powinna być powiadomiona przez organ o oględzinach terenu. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że naruszono zasady postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wynikające z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a.
W demokratycznym państwie prawa konieczne jest zatem wskazanie trybu, w jakim podmiot ograniczany w swoich prawach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego dóbr. W demokratycznym państwie prawa każda forma naruszenia dobra prawnie chronionego przez organ państwowy musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania tego organu (por. orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r., U 6/92, OTK 1992/1/13).
Zdaniem NSA, kara administracyjna powinna być karą sprawiedliwą i odpowiadającą wymogom celowości, a nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa i dodatkowo nastąpiło to w postępowaniu, w którym podmiot nie miał możliwości obrony swych praw (por. wyrok NSA z 8 września 1999 r., III SA 7707/98, Lex nr 46187; wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2886/14 – publ. http://orzeczenia. nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).