Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 77/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
[A.] Sp. z o.o. z siedzibą w H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji było prawidłowe, w sytuacji gdy wskazany przepis nie znajduje zastosowania, albowiem wobec wykreślenia przez skarżącą z płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 działek o nr 106/1, 121, 140/1, 144/2, 158/2, 1023, 492, 1022/2, 1026/1, 489, 490, 491, jako zgłoszonych omyłkowo, brak było podstaw do nałożenia sankcji, zaś decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczy zupełnie innych działek niż te, do których pretensje zgłaszała Agencja Nieruchomości Rolnych i które nie były przedmiotem wniosku o płatność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie skarżąca, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że według skarżącej, na skutek wadliwie przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony. Kierownik Biura ARiMR nie uwzględnił bowiem korekty wniosku dokonanej przez skarżącą [...] czerwca 2014 r. i nietrafnie uznał, że zadeklarowane działki podlegały wykluczeniu. Kierownik Biura ARiMR nie miał więc podstaw do zastosowania art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25/8 z dnia 28 stycznia 2011 r.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.: dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia wymienionych przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Skarżącej jest nietrafne.
Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Prezesa ARiMR, który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] września 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 z powodu rażącego naruszenia art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. We wspomnianej decyzji, wbrew jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, nie została określona kwota wynikająca z wykluczenia z uzyskania pomocy. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przepis został naruszony w sposób oczywisty i bezsporny.
W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.
Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89 (pub. ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego.
Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 wyrażającej się w pominięciu powołanego przepisu przy wydawaniu tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw, obowiązkiem organu jest zastosowanie, w zależności od rozmiaru stwierdzonych różnic, pomniejszeń lub wykluczeń. W badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha, różnica między obszarem zadeklarowanym przez skarżącą a obszarem zatwierdzonym, przekroczyła zatem 50%, co zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia nr 65/2011 obligowało Kierownika Biura ARiMR do określenia kwoty wynikającej z wykluczenia, co jednak nie nastąpiło.
Jak już wspomniano rażące naruszenie prawa ma miejsce także wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. taka sprzeczność wystąpiła, gdyż Kierownik Biura ARiMR pominął obligatoryjny element rozstrzygnięcia określony w art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia nr 65/2011. W związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 z powodu rażącego naruszenia prawa było w pełni uzasadnione.
Dodać należy, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2015 r., co oznacza, że zgadzała się z ustaleniami organu stanowiącymi podstawę odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kwestionowanie na obecnym etapie postępowania ustaleń zawartych we wspomnianej decyzji odnoszących się do powierzchni stwierdzonej, z uwagi na cel i charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być skuteczne.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.