Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1277/14, po rozpoznaniu skargi K. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że B. K. złożył w dniu [...] maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. Następnie organ uzyskał informację, że B. K. zmarł [...] września 2007 r.
K. K. w dniu [...] marca 2008 r. złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce B. K. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.
Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. odmówił K. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, w związku ze złożonym przez B. K. wnioskiem o przyznanie płatności. Organ podniósł, że termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania, określony w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej rozporządzenie) wynosi 35 dni od dnia przeniesienia posiadania i upłynął on [...] października 2007 r. Wspomniany termin ma charakter materialny i dlatego nie podlega przywróceniu.
Orzekając na skutek zażalenia, Dyrektor postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił przywrócenia terminu.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika ARiMR nie istniała w obrocie prawnym, gdyż wnioskodawca zmarł przed jej wydaniem. W związku z tym sprawa przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007 B. K. nie była zakończona decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik ARiMR błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia § 14 rozporządzenia, gdyż w sprawie miały zastosowanie § 13b i § 13a rozporządzenia.
Dyrektor wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w miejsce zmarłego producenta rolnego, o którym stanowi § 13a ust. 2 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 kpa.
WSA uwzględnił skargę K. K. i uchylił postanowienie Dyrektora z dnia [...] czerwca 2012 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Dyrektora, że podstawę prawną rozpatrzenia wniosku strony skarżącej powinien stanowić § 13a rozporządzenia. WSA uznał, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia jest terminem procesowym. Jego zachowanie nie kształtuje praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Zachowanie tego terminu nie przesądza bowiem o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego celem jest przyznanie takiej płatności. Zachowanie tego terminu dotyczy więc sytuacji procesowej strony skarżącej, możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wstąpienia do toczącego się postępowania.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 583/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.
Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd I instancji formułując pogląd o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie określił ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zakładając, że § 13a ust. 2 rozporządzenia ma w sprawie zastosowanie. Zdaniem NSA kwestia ta nie jest oczywista. NSA zauważył, że powołany przepis został dodany przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 190, poz. 1160, dalej: rozporządzenie zmieniające), które weszło w życie z dniem 24 października 2008 r. Przed tą datą przepisy rozporządzenia nie przewidywały możliwości wstąpienia spadkobiercy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na miejsce zmarłego producenta rolnego. Dodać należy, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych. W takim przypadku należało rozważyć, która z reguł intertemporalnych może mieć zastosowanie.
NSA wskazał, że śmierć producenta rolnego nastąpiła [...] września 2007 r., a wniosek o wstąpienie do postępowania na miejsce zmarłego producenta rolnego skarżąca złożyła [...] marca 2008 r., a więc kilka miesięcy przed datą wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. W związku z tym rzeczą Sądu I instancji było przede wszystkim rozważenie, czy § 13a rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym w ogóle może mieć zastosowanie w sprawie. WSA w zaskarżonym wyroku nie poświęcił temu zagadnieniu uwagi, koncentrując się na problemie charakteru prawnego terminu określonego w § 13a ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem przed wyjaśnieniem kwestii dopuszczalności stosowania w sprawie § 13a rozporządzenia, która w istocie sprowadza się do określenia wzorca kontroli zaskarżonego postanowienia, formułowanie stanowiska o jego zgodności z prawem było przedwczesne.
WSA ponownie rozpoznając sprawę zaznaczył, że jest związany oceną prawną dokonaną w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 583/13.
Sąd I instancji uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. i orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA.
WSA stwierdził, że w sprawie ponownej ocenie podlega określenie przez Dyrektora ram prawnych zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie, przepis § 13 lit. a/ ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania, skoro wszedł w życie, na mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego w dniu 24 października 2008 r. Tym samym organ odwoławczy zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepis nieistniejący w dacie zgłoszenia przez skarżącą wniosku o wstąpienie do postępowania w miejsce zmarłego producenta rolnego, tj. w dniu [...] marca 2008 r.
W konkluzji Sąd I instancji przychylając się do stanowiska zawartego w wyroku NSA stwierdził, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i dlatego w ponownym jej rozpoznaniu rzeczą organu odwoławczego będzie prawidłowa subsumpcja przepisów prawa materialnego do ustalonego i niespornego stanu faktycznego, a w rzeczy samej do ustalenia ich charakteru.
Dyrektor zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów procesu według norm przepisanych.
Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: ppsa) naruszenie poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 13 lit. a/ ust. 1 i 2 rozporządzenia i uznanie, że przepis § 13 lit. a/ ust. 1 i 2 rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania, skoro wszedł wżycie na mocy § 2 rozporządzenia zmieniającego w dniu 24 października 2008 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej Dyrektor stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia § 13 lit. a/ ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że w sprawie dotyczącej wniosku K. K., w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do wstąpienia do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po zmarłym ojcu B. K., nie miał zastosowania wskazany przepis. Dyrektor stwierdził, że skoro Kierownik ARiMR orzekał o tym wniosku w dniu [...] marca 2012 r., a więc w czasie, gdy w porządku prawnym już obowiązywał § 13a rozporządzenia, to tym samym organy były zobowiązane stosować ten przepis, w myśl obowiązującej w prawie publicznym zasady bezpośredniego działania prawa nowego, jeżeli z przepisów prawa nie wynika inny termin obowiązywania nowych przepisów, a takim przepisem jest § 13a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, który został dodany z dniem 24 października 2008 r. Dla tak postawionego zarzutu kasacyjnego Dyrektor wskazał podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ppsa.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że nie ma on prawnego uzasadnienia. NSA zauważa i podkreśla, że trafny jest pogląd Sądu I instancji na temat charakteru prawnego terminu z § 13a ust. 2 rozporządzenia - ma charakter materialny. Nawet strona skarżąca kasacyjnie tak ten termin traktuje, bo naruszenie prawa w tym zakresie ujmuje w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń pawa materialnego. Wprawdzie literalna wykładnia tego przepisu mogłaby sugerować, że termin do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po śmierci pierwotnego wnioskodawcy może być uznany za termin procesowy, jednak konfrontacja treści ust. 2 z ust. 1 tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że termin ten należy wiązać z nabyciem określonego uprawnienia publicznego, zatem możności ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową, tyle tylko, że nie na podstawie "własnego" wniosku.
Zatem ta cecha wskazanego terminu musi być odnoszona do oceny trafności zarzutu kasacyjnego. Sąd II instancji podziela pogląd uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie obowiązywania przepisów "nowych", jednak pod jednym warunkiem, że te przepisy wchodzą w życie w czasie, gdy istnieją okoliczności faktyczne kształtujące sytuację prawną ich adresata. W rozpoznawanej sprawie § 13a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wszedł w życie już po śmierci B. K., a nawet po złożeniu wniosku przez jego córkę K. o wstąpieniu do postępowania w miejsce zmarłego ojca. W takiej sytuacji nie było żadnych podstaw do stosowania tej regulacji do opisanej wcześniej sytuacji faktycznej. Prawo, co do zasady, kształtuje sytuacje przyszłe, ale przy założeniu, że istnieją w chwili jego wejścia okoliczności (fakty), których ono dotyczy.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bo śmierć pierwotnego wnioskodawcy – B. K. – nastąpiła przed wejściem w życie tych przepisów, a i wniosek jego córki został złożony w czasie, gdy te przepisy nie obowiązywały. To, że nie został on załatwiony w prawem przewidzianym terminie nie może rzutować na zakres stosowanego prawa.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak na wstępie.