Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 1057/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor POW NFZ) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor POW NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia domowa na terenie wskazanych w ogłoszeniu powiatów. Wpłynęło 10 ofert. Komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej B. H. prowadzącej [...] w I. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor POW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. oddalającą odwołanie B. H. od rozstrzygnięcia powyższego konkursu ofert. Organ stwierdził, że odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie stanowią podstawę do oceny oferty.
Opierają się one na oświadczeniach składanych przez oferentów. Pozostałe elementy oferty, w tym oferta rzeczowa uszczegóławiają dane z odpowiedzi ankietowych, co wynika z Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ z 2014 r. poz. 3 ze zm.). Organ zgodził się z twierdzeniem strony, że "zakres postępowania odwoławczego nie ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów odnoszących się do oferty wnoszącego odwołanie, lecz obejmuje całe rozstrzygnięcie, w tym również poprawność oceny oferty konkurencyjnej, o ile powoduje naruszenie (uszczerbek) interesu prawnego wnoszącego odwołanie" i wskazał, że postępował w tym zakresie rozpatrując odwołanie, przy czym postępowanie przeprowadzone przez Komisję konkursową było zgodne z przepisami prawa, natomiast niedokonanie wyboru oferty strony odwołującej się nie przesądziło o naruszeniu jej interesu prawnego.
Organ wskazał ponadto, że [...] lipca 2014 r. wpłynęło pismo, w którym lekarz med. [...] oświadczyła, iż z dniem [...] czerwca 2014 r. zakończyła współpracę z odwołującą się. Zdaniem organu, gdyby to pismo wpłynęło w trakcie postępowania konkursowego, to oferta strony nie zostałaby wybrana z powodu niespełnienia warunku bezwzględnego określonego w Zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza (NFZ z 2013 r. poz. 80 ze zm.), tj. wykazania lekarza zatrudnionego na cały etat. Gdyby zaś wspominane oświadczenie wpłynęło po ewentualnym wybraniu oferty to stanowiłoby przeszkodę do zawarcia umowy z odwołującą się.
Uwzględniając skargę i uchylając decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Sąd stwierdził, iż: "Nie budzi wątpliwości, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jak i organ administracji nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, lecz są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną przez komisję liczbę punktów" (str. 10 uzasadnienia wyroku).
W ocenie Sądu organy administracji obu instancji wadliwie przyjęły, że badanie nieprawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Z art. 154 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust.
2) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i równocześnie wykazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. To uzasadnia twierdzenie, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawców i co do zasady nie ma podstaw do ograniczania postępowania wywołanego skargą wyłącznie "do sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Ustalenie wyniku konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Prawidłową ocenę oferty skarżącej w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jej konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona narusza tę zasadę. Jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi skonfrontować wszystkie przyznane oceny ze złożonymi w konkursie ofertami oraz porównać oceny ofert świadczeniodawców biorących udział w konkursie.
Sąd stanął na stanowisku, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad oceny oraz porównania jedynie liczby punków uzyskanych przez poszczególnych oferentów na równych płaszczyznach oceny w stosunku do ilości możliwej do uzyskania. Zdaniem Sądu obowiązkiem organów kontrolujących sprawę jest aby swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można roli organów Funduszu, a w konsekwencji również sądu administracyjnego sprowadzać do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie czy ocena wyrażająca się przyznaniem 100 punktów jest rzeczywiście wyższa niż przyznane innemu oferentowi 75 punktów na możliwych 100, i dlatego wytypowanie pierwszego z nich jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy.
Skargą kasacyjną Dyrektor POW NFZ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim w zakresie:
- 1. włączenia wszystkich ofert do materiału dowodowego sprawy,
- 2. sposobu dokonywania oceny oferty przez Komisję konkursową w oparciu o kryteria określone w Zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
- 3. ustalenia, że obok organu również Prezes NFZ jest obowiązany wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną przez Komisję liczbę punktów,
- 4. braku odniesienia się do licznych zarzutów sformułowanych przez skarżącą oraz stanowiska organu,
- 5. braku odniesienia się do okoliczności podniesionej przez organ związanej z wystąpieniem nowej okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy w przedmiocie złożenia oświadczenia przez lekarza wykazanego w ofercie przez skarżącą dotyczącego zakończenia ich współpracy,
- - co łącznie z kolei uniemożliwia rekonstrukcję stanowiska Sądu i realizację wskazań co do dalszego postępowania;
- II. prawa materialnego, art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy – podczas gdy zawarcie umowy przez Fundusz ze skarżącą jest niemożliwe ze względu na niespełnianie przez nią warunków wymaganych w Zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, tj. wykazania lekarza zatrudnionego na cały etat (organ powziął informację od wykazanej w ofercie jako osoby udzielającej świadczeń – pani [...], że nie współpracuje ona ze skarżącą).
Skarżący kasacyjnie organ argumentował, że uzasadnienie wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób ogólnikowy (lakoniczny), w zasadzie cytując przepisy ustawy o świadczeniach. Analiza uzasadnienia wskazuje, że jest ono oderwane od akt sprawy, a stanowisko Sądu jest niezrozumiałe. Materiał dowodowy zawiera wszystkie oferty złożone w postępowaniu konkursowym, zaś organ dokonał ich oceny zgodnie z ustawą. Stwierdził, że niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu (str. 10 uzasadnienia) o roli Prezesa NFZ w rozpatrywanej sprawie.
B. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwienie we wskazanej podstawie naruszenia prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a uwzględnienie skargi kasacyjnej w tej części czyni przedwczesnym ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku nie jest li tylko rekapitulacją stanu sprawy, lecz przede wszystkim ma za zadanie wyjaśnienie stronom postępowania powodów podjęcia przez sąd określonej treści orzeczenia – tak w jego warstwie prawnej jak też warstwie faktycznej. Czynność ta niezwykle doniosła dla stron, a także dla sądu kasacyjnego, ma przekonywać o trafności motywów podjętego rozstrzygnięcia. Podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i prowadzenie rozważań w oparciu o te przepisy, niejako automatycznie stwarza przekonanie, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Również nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności udokumentowanych w sprawie obciąża wyrok mogącą mieć wpływ na wynik sprawy wadliwością procesową.
Z uzasadnienia kontrolowanego kasacyjnie wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dość wnikliwie zbadał sprawę tak od strony faktów jak i obowiązujących przepisów. Przede wszystkim rzuca się w oczy duży stopień ogólności rozważań i symboliczne wręcz odniesienie się do indywidualnych okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz adresowane do organu zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a. wskazanie co do dalszego postępowania.
Sąd, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmawia postępowaniu w sprawie o zawarcie umów ze świadczeniodawcami charakteru postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniając, że takim postępowaniem staje się ono dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę, na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania, w którym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie Sąd przypomina treść art. 152 ust. 1 cyt. ustawy i stwierdza, że środki odwoławcze przysługują w związku z naruszeniem przez NFZ określonych art. 134 u.ś.o.z. zasad przeprowadzania postępowania tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku. Wreszcie Sąd trafnie stwierdza, że we wszczętym w wyniku złożenia odwołania postępowaniu badane jest, z perspektywy podnoszonych przez odwołującego się okoliczności, czy naruszenie zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji miało wpływ na zawarcie umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej.
Ta, niebudząca wątpliwości sądu kasacyjnego, relacja nie uwzględnia jednak stanu prawnego jaki miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Po pierwsze, organem uczestniczącym w postępowaniu odwoławczym nie jest na żadnym jego etapie Prezes NFZ, lecz dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 1 – 6 u.ś.o.z.). Prezesowi NFZ nie można zatem, jak to uznał WSA, przypisać żadnej roli w wyjaśnieniu i uzasadnieniu przyznanej jednemu z oferentów przez komisję określonej liczby punktów. Po wtóre, mimo że trafna jest konstatacja o konieczności badania oferty nie tylko odwołującego się w oparciu o akta sprawy, to już nie jest poprawne, w świetle art. 154 ust. 6a u.ś.o.z. stwierdzenie, że badaniu powinny zostać poddane wszystkie oferty. Stanowisko to, wypracowane w oparciu o orzecznictwo NSA, miało zastosowanie do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290).
Z dniem 21 listopada 2013 r. obowiązywał już przepis art. 154 ust. 6a, zgodnie z którym stronami postępowania, o których mowa w ust. 1 – 6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4 oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zmiana ta niewątpliwie zracjonalizowała postępowanie odwoławcze, bowiem wyeliminowała z postępowania tych świadczeniodawców, którzy nie składając odwołania, uznali tym samym, że w odniesieniu do nich zasady postępowania nie zostały naruszone, a ich interes prawny nie doznał uszczerbku.
Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji uznając, iż naruszono przepisy postępowania, nie był dość wnikliwy w tej ocenie. Formułując powinność zbadania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc przy uwzględnieniu ofert wszystkich oferentów, Sąd I instancji działał w oderwaniu od akt sprawy, na które – jak podkreśla skarżący kasacyjnie – złożyły się wszystkie oferty. Fakt ów wynika m.in. z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., w której na str. 7 organ wyszczególnił materiał dowodowy będący podstawą kontroli prawidłowości postępowania konkursowego. Trudno też doszukać się w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do poruszanych w skardze i skardze kasacyjnej szczegółowych kwestii mających zasadnicze znaczenie dla określonego wyniku konkursu. Mowa tu m.in. o zasadach na jakich miała dokonywać się ocena ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przyjętych Zarządzeniem Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Sąd I instancji, prezentując poprawne co do zasady stanowisko, że organy Funduszu zobowiązane są indywidualizować oceny i wyjaśnić, co decydowało, że poszczególni oferenci uzyskali określoną liczbę punktów, przy czym ocena ta nie może ograniczać się do porównania liczby zdobytych punktów, nie wziął pod uwagę indywidualnych dla danego konkursu zasad.
Innymi słowy w uzasadnieniu wyroku zabrakło oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w danej sprawie. Stwierdzenie, że w postępowaniu mają zastosowanie przepisy k.p.a. w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 tej ustawy jest oczywiście poprawne, lecz nie znajduje wyrazu w rozważaniach w indywidualnej sprawie konkretnego konkursu.
Każde uzasadnienie wyroku, mimo że nie musi odnosić się do każdego zarzutu skargi, musi w sposób jasny tłumaczyć stanowisko sądu w konkretnej sprawie. Za uzasadnione należy uznać przedstawienie podstawowych zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania złożonego na podstawie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., jak też przywołanie dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych na tym tle. Jednakże sporządzone w zgodzie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie nie może abstrahować od stanu prawnego jaki obowiązywał w okresie w jakim toczyło się i było rozstrzygane dane postępowanie konkursowe. Dotyczy to również sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego w stosunku do dotychczasowego obejmuje tylko pojedyncze przepisy, pozostawiając niezmienioną zasadniczą konstrukcję procedury wyboru. Niedostrzeżenie przez sąd zmian ustawy regulującej określoną kwestię może a limine skutkować przekonaniem, że wyrok jest błędny.
Natomiast wyjaśnienie rozstrzygnięcia poprzez ogólne omówienie zasad na jakich powinno toczyć się postępowanie, nawet z przywołaniem orzecznictwa NSA i pojedynczymi uwagami dotyczącymi indywidualnej sprawy, stwarzać będzie przekonanie, że sąd skontrolował sprawę powierzchownie.
Z omówionych powodów skarga musi zostać rozpatrzona ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.