Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz Syndyka Masy Upadłości S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej w W. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
S. Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej w dniu [...] stycznia 2012 r. złożyła do Dyrektora Izby Celnej w B. wniosek o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonego wnioskodawcy decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2007r.
Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją wydaną w dniu [...] maja 2013 r. odmówił przedłużenia zezwolenia.
W uzasadnieniu decyzji organ przeprowadził wywód wykazujący, że ustawa o grach hazardowych nie musiała być objęta procedurą notyfikacji. Nie ma też możliwości wydania orzeczenia o przedłużeniu zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem ustawa o grach hazardowych pozbawiła ją mocy obowiązującej. Ponadto organ stwierdził, że dotychczas eksploatowane automaty do gier o niskich wygranych mogą być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym, przez który należy rozumieć rynek całej Unii Europejskiej. Mogą być również wykorzystane jako automaty do gier zręcznościowych albo jako automaty zabawowe, przy czym w ocenie organu nie wymaga to zmiany automatu jako towaru, a jedynie jego oprogramowania. Mogą być wykorzystane w kasynach lub jako automaty zręcznościowe, które nie podlegają regulacjom ustawy o grach hazardowych, co nie powoduje ograniczeń w obrocie i nie generuje kosztów związanych z ich przystosowaniem.
Organ stwierdził, że w odniesieniu do spółki S. przepisy ustawy o grach hazardowych nie wpłynęły w sposób istotny na obrót automatami, gdyż spółka ta wykorzystuje automaty jedynie w 12 punktach gry spośród 43 znajdujących się na terenie województwa [...]. Nadto stwierdził, że przepisy ustawy hazardowej stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży, czyli tzw. niedyskryminacyjne selling arrangements, wobec czego nie są przeszkodami w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi, a zatem nie są przepisami technicznymi, które wymagały notyfikacji.
W ocenie organu, po wprowadzeniu ustawy hazardowej sytuacja automatów do gier o niskich wygranych, nie uległa dalece kwalifikowanej zmianie, o czym świadczą dane statystyczne i gospodarcze. Ponadto, sporne przepisy nie podlegały notyfikacji na podstawie art. 10 ust. 1 Dyrektywy 98/34, ponieważ są one przejawem zastosowania przez ustawodawcę klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące przepisy unijne oraz wykonują orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości.
Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Syndyk masy upadłości S. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej domagając się jej uchylenia.
Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem [...] maja 2013 r. wygasła ważność udzielonego skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie w województwie [...] działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku powyższym brak podstaw do procedowania w zakresie przedłużenia ważności zezwolenia, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja udzielająca spółce zezwolenia wprowadziła ścisłe ramy czasowe obowiązywania zezwolenia. Termin ważności zezwolenia miał charakter rozwiązujący, co oznacza, że jego upływ spowodował wygaśnięcie uprawnień wynikających z aktu, przy czym nastąpiło to z mocy prawa. Nieistnienie decyzji nie pozwala na prowadzenie wobec niej jakichkolwiek postępowań administracyjnych, zaś te, które wszczęto winny być umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę wskazując, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
Sąd wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot odwołania w postaci wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2007 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], ani podmiot odwołujący się nie utracił zdolności admistracyjnoprawnej. Okoliczność wygaśnięcia z dniem [...] maja 2013 r. z powodu upływu okresu ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach mogła mieć wpływ na całe postępowanie w sprawie, a nie na samo postępowanie odwoławcze. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozpoznanie – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – sprawy od nowa z uwzględnieniem zmiany stanu faktyczno – prawnego, wywołanej utratą ważności (wygaśnięciem) zezwolenia, o przedłużenie którego skarżąca spółka wystąpiła.
Sąd wskazał również, że w konsekwencji organ odwoławczy nie będzie mógł się uchylić od uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19.07.2012r. wydanego w połączonych sprawach o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 27.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności decyzji z prawem przez błędne przyjęcie, że uchylona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej, polegającym na niezasadnym umorzeniu postępowania odwoławczego, bowiem w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego, gdyż upływ okresu ważności przedłużanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach mógł mieć wpływ na całe postępowanie w sprawie a nie na samo postępowanie odwoławcze – w sytuacji, gdy właściwa ocena decyzji winna doprowadzić do uznania, iż organ zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, bowiem wygaśnięcie przedłużanego zezwolenia nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w sprawie dotyczącej przedłużenia ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, upływ okresu ważności przedłużanego zezwolenia, który nastąpił na etapie postępowania odwoławczego, ma wpływ na całe postępowanie w sprawie, a nie na samo postępowanie odwoławcze.
3 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie dotyczącej przedłużenia ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w której upływ okresu ważności przedłużanego zezwolenia nastąpił na etapie postępowania odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej nakazujący umorzenie samego postępowania odwoławczego.
4.art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) dokonanie wadliwej oceny prawnej przyjętych ustaleń wskazującej, że w kontrolowanej sprawie nie przestał istnieć przedmiot odwołania w postaci wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].05.2013 r. o odmowie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].05.2007 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] – w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania odwoławczego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, którą w niniejszej sprawie jest przedłużenie zezwolenia z dnia [...].05.2007 r.
- b) nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie, w jakim celu organ ponownie rozpoznając sprawę musi w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012 r., wydanego w połączonych sprawach o syg. C-213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż Sąd nie może wyprzedzająco (za organ) zająć stanowiska w kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych – w sytuacji, gdy postępowanie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na skutek wygaśnięcia przedłużanego zezwolenia, a takie formalne zakończenie postępowania nie obliguje organu do odnoszenia się do kwestii merytorycznych, gdyż w sprawie nie może dojść do merytorycznego orzekania w przedmiocie przedłużenia terminu ważności zezwolenia, które już nie istnieje w obrocie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Syndyk masy upadłości S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w B. opiera skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. należy wskazać, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, zatem zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie jest zasadny.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
Zgodnie z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustawodawca nie wskazuje z jakich przyczyn może dojść do umorzenia postępowania odwoławczego. W piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wskazuje się, że do umorzenia postępowania odwoławczego może dojść w razie skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę, bądź z powodu bezprzedmiotowości, (por. J. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. Unimex Wrocław 2008, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I FSK 826/10). W tym ostatnim przypadku chodzi o podmiotowe i przedmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Przyczyną przedmiotową może być np. wygaśnięcie decyzji organu pierwszej instancji, przedawnienie zobowiązania.
Przyczyną podmiotową jest zaś np. śmierć strony, gdy sprawa ma charakter osobisty, a także sytuacja, gdy w toku postępowania odwoławczego okazało się, że wnoszący odwołanie nie jest legitymowany do jego wniesienia. Przy czym wymaga podkreślenia, że umorzenie samego tylko postępowania odwoławczego będzie zasadne jedynie wówczas, gdy bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze, nie zaś sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Wówczas bowiem w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powoduje, że to rozstrzygnięcie pozostałoby poza zakresem kontroli zarówno organu odwoławczego jak i sądu administracyjnego.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że skoro decyzja, mocą której strona uzyskała ww. zezwolenie nie istnieje na skutek wygaśnięcia, to brak jest możliwości prowadzenia wobec niej jakichkolwiek postępowań administracyjnych, zaś te które już wszczęto winny zostać umorzone, należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego z dniem [...] maja 2013 r. wygasła ważność udzielonego skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie w województwie [...] działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jednak decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2007 r. udzielająca spółce S. ww. zezwolenia nie była decyzją zaskarżoną w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu była decyzja, którą odmówiono spółce przedłużenia w/w zezwolenia. Była to więc decyzja jedynie zależna od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2007r. udzielającej skarżącej zezwolenia.
W przedmiotowej sprawie nie przestał zatem istnieć przedmiot odwołania w postaci wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2013r. o odmowie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Nie można więc uznać, że w sytuacji, gdy istnieje decyzja będąca przedmiotem skutecznie wniesionego i nie cofniętego odwołania, to samo postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe.
Jak prawidłowo zatem ocenił Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego. Zaś okoliczność wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach z dniem [...] maja 2013 r., z powodu upływu okresu ważności, mogła mieć wpływ na całe postępowanie w sprawie, a nie na samo postępowanie odwoławcze. Okoliczność tę niewątpliwie organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić, jako powstałą po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zawiera konieczne elementy, jakie winny być zawarte w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wskazanego przepisu, poddaje się również kontroli instancyjnej.
Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
W. Długaszewska M. Jagielska G. Jyż