Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1594/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. j. w N. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu:
na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie trzech pierwszych i niezastosowanie ostatniego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wyczerpujący postępowania w zakresie zebranego materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny tego materiału w zakresie nałożenia obowiązku uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty 739,00 zł (słownie: siedemset trzydzieści dziewięć złotych) stanowiącej równowartość kosztów poniesionych badań laboratoryjnych próbki benzyny bezołowiowej 95 o numerze [...]., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania zaskarżonej decyzji; a ponadto nie dopatrzył się naruszenia art. 80 ust. 5 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.Dz.
U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) dotyczącego obowiązku przeprowadzenia kontroli w obecności kontrolowanego lub innej osoby przez niego upoważnionej lub w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 k.c., lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, nie będący pracownikiem organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo wskazano na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 427 ze zm.) – przez wyprowadzenie z tych norm odpowiedzialności za niezachowanie wymogów jakościowych na zasadzie ryzyka.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sposób, w jaki w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty, uzasadnia przypomnienie, że konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności, nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli nie wynika to z treści skargi kasacyjnej, nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w ramach w podstawach kasacyjnych. Przedmiotem oceny Sądu kasacyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.
Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 134, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie trzech pierwszych przepisów i niezastosowania ostatniego, co miało doprowadzić - zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki - do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wyczerpujący postępowania w zakresie zebranego materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny tego materiału w zakresie nałożenia obowiązku uiszczenia równowartość kosztów poniesionych badań laboratoryjnych, i w konsekwencji do utrzymania zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazuje, że Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub/i naruszenie przepisów postępowania - inne niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala w razie nieuwzględnienia skargi.
Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem, że określają one jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy, wskazując przypadki, w których skarga na zaskarżony akt podlega uwzględnieniu, a kiedy oddaleniu.
Przypisom tym zasadnie przypisuje się zatem charakter wynikowy, więc nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że ich wadliwe zastosowanie/niezastosowanie nie mogło doprowadzić do błędnej oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Jest odwrotnie, to ocena prawidłowości postępowania administracyjnego przesądza, jakiej treści rozstrzygnięcie i na jakiej podstawie prawnej wyda Sąd.
Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut wadliwego niezastosowania art. 151 p.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiały. Sentencja zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że przepis ten stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Znalazł więc zastosowanie w sprawie.
Niezrozumiałe jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. z przepisami art. 134 i 135 powołanej ustawy.
Art. 134 p.p.s.a. reguluje bowiem kwestię granic orzekania sądu, przy czym orzecznictwo na gruncie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zarzutem jego naruszenia nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. np. wyroki NSA: z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22, z 3 listopada 2022 r., II OSK 3376/19).
Art. 135 odnosi się natomiast do fazy orzekania przez sąd administracyjny i kształtuje kompetencje tego sądu tylko w przypadku uwzględnienia skargi, nie dotyczy uprawnień procesowych stron.
Ani w treści zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wyjaśniono, na czym ma polegać uchybienie tym przepisom przez WSA, w szczególności, w czym miało przejawiać się ich niezastosowanie. W myśl powołanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Tak wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a. - nie poddając się ocenie - nie mógł być uznany za skuteczny.
W skardze kasacyjnej - mimo postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - nie wskazano, naruszenia jakich to przepisów postępowania Sąd wadliwie nie dostrzegł. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano przepisy art. 7, 77 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - ale w kontekście tez ogólnych co do obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i co do zasady swobodnej oceny dowodów. Skarga kasacyjna nie precyzuje w żadnej mierze, jakich dowodów nie przeprowadzono, których ze zgromadzonych w sprawie nie poddano wszechstronnej ocenie, a które oceniono z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.
Art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jako przepis wynikowy - nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., III OSK 6106/21). Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Z treści omawianej podstawy kasacyjnej można natomiast wywieść, że kwestionowanie prawidłowości zastosowania/niezastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zmierza do postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu wadliwego niedopatrzenia się naruszenia art. 80 ust. 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) o swobodzie działalności gospodarczej.
Trzeba więc podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z niepodważanej treści protokołu kontroli, czynności kontrolne przeprowadzono w obecności pracownika stacji paliw - z uwagi na nieobecność kontrolowanego jak i osoby upoważnionej przez niego. Skarga kasacyjna nie neguje stanowiska organu, że pracownik stacji, w obecności którego wykonano czynności kontrolne, mógł być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego.
W tym stanie rzeczy, zdaniem składu orzekającego NSA, Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych podstaw, aby kwestionować wykonanie czynności kontrolnych na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Wprawdzie zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - co do zasady - czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Stosownie do regulacji zawartej w ust. 3 art. 80, kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Jednakże, według objętego podstawami kasacyjnymi art. 80 ust. 5, w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Tak więc chybiony jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia pozwala jednoznacznie stwierdzić, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy (stanowiący o konieczności spełnienia wymagań jakościowych paliw na każdym etapie obrotu) w ogóle nie był przedmiotem rozważań i zabiegów interpretacyjnych Sądu pierwszej instancji.
Jeżeli natomiast chodzi o regulację zawartą w art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to WSA w istocie ograniczył się do przytoczenia jego treści. Przepis ten stanowi, że jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, Zarządzający, w drodze decyzji, nakłada na kontrolowanego obowiązek uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki przeznaczonej do badań, o której mowa w art. 22 ust. 2.
Literalne brzmienie przepisu wskazuje zatem wprost, że jedyną przesłanką nałożenia na kontrolowanego obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań jest fakt, że badania wykazały, że paliwo nie spełnia ustawowych wymagań jakościowych. Ustawodawca nie przewidział zatem żadnych przesłanek egzoneracyjnych, które mogłyby zwolnić kontrolowanego od obowiązku poniesienia kosztów badań.
Z tych wszystkich skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddalenia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.