Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Spółka lub strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stwierdził też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] czerwca 2013 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował B.K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem granulatu w workach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) na trasie [...] w imieniu N. Sp. z o.o. Podczas kontroli stwierdzono, że pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. W wyniku pomiarów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk 11,7 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (przed odjęciem 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,7 t.
- - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu [...] o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w K. z datą ważności do [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.
Orzekając na skutek odwołania Spółki, Inspektor decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 – dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 – dalej: u.d.p.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 złotych z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.
W uzasadnieniu GITD stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uczynił odejmując od uzyskanego wyniku 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę, co dało przekroczenie o 1,4 t. Poprzez odjecie ww. błędu pomiaru nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 11,4 t, co skutkowało uznaniem, iż kontrolowany podmiot wykonujący przejazd powinien był legitymować się zezwoleniem kategorii IV i wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Tymczasem stwierdzony nacisk na pojedynczej osi w wielkości 11,7 t skutkuje stwierdzeniem wykonywania przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, czego konsekwencją jest kara pieniężna w wysokości 2000 złotych. Zarządzeniem nr 22/2013 Inspektora z dnia 2 lipca 2013 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, dodano do ww. zarządzenia nr 50/2011 w § 23 ust. 7a, który stanowi, że opisanej w ust. 7 procedury, tj. odjęcia od uzyskanego wyniku 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę nie stosuje się, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonej kary byłaby wyższa od kwoty kary naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji.
WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ winien zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poczynić wyczerpujące ustalenia odnośnie wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 t, uzasadniając przyjęte stanowisko w sposób odpowiadający normie art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie stwierdzono nacisk 11,7 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu, w konsekwencji uznano, że pojazd powinien legitymować się zezwoleniem kat. IV. Ponieważ nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17% wobec tego za brak przedmiotowego zezwolenia nałożono na skarżącą Spółkę karę w wysokości 2000 złotych. Organ odwoławczy zastosował § 23 ust. 7a Zarządzenia nr 22/2013 Inspektora z dnia 2 lipca 2013 r. zmieniającego zarządzenie tego organu nr 50/2011 w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, gdyż w efekcie zastosowania procedury odjęcia od uzyskanego wyniku 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę suma naliczonej kary byłaby wyższa od kwoty kary naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji.
Zdaniem WSA, w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym (przy założeniu, że poczynione ustalenia są prawidłowe) należałoby przyjąć, że na gruncie niniejszej sprawy w istocie organ odwoławczy nie stosował ww. Zarządzenia nr 22/2013 Inspektora z dnia 2 lipca 2013 r., skoro poprzestał jedynie na wskazaniu wartości dokonanego pomiaru (nacisk 11,7 t.) bez odejmowania od uzyskanego wyniku 2% zaokrąglonych do 0,1 t. Kompensowanie ograniczeń w zakresie stosowania urządzeń, które wynikają z treści świadectw homologacji i instrukcji ich użytkowania, poprzez wydawanie zarządzenia, w którym polecono obniżenie wyników pomiarów, uznać należy za działanie wadliwe. Unormowania zawarte w zarządzeniu Inspektora z dnia 2 lipca 2013 r. nr 22/2013 mają wyłącznie charakter wewnętrzny i nie mają statusu norm powszechnie obowiązujących. Wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe nie wydane na podstawie delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych.
Sąd podniósł, że ważenia zespołu pojazdów dokonano za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych - [...] o numerach fabrycznych [...] i [...]. Należy zwrócić uwagę, że ze świadectw ich legalizacji wynika, iż maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton) - v. k. 15 - 15 odwr. akt administracyjnych. Tymczasem posłużyły one do stwierdzenia nacisku wielkość tę przekraczającego. Organy nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne.
Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia organów w przedmiocie przekroczenia przez kontrolowany pojazd dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczą oś napędową budzą wątpliwości z uwagi na to, że stwierdzony nacisk przekraczał maksymalne obciążenie wagi [...] wynoszące 10 ton, podczas gdy ważenia nacisków na oś dokonuje się przy pomocy dwóch wag, które podkładane są pod koła łączące daną oś, stąd też graniczny pułap 10 ton jednej wagi należy odnosić do jednego koła pojazdu, a nie do jego osi, a zatem przy stwierdzonym podczas kontroli nacisku na oś wynoszącym 11,7 ton nie doszło do przekroczenia maksymalnego obciążenia wagi, bowiem w odniesieniu do jednej wagi podłożonej pod jedno koło nacisk ten wynosił średnio około 5,85 ton, wobec czego prawidłowość i wiarygodność uzyskanych wyników pomiaru nie mogła budzić żadnych wątpliwości.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
N. sp. z o.o. z siedzibą w N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, a więc podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego Inspektor stwierdza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bo niezasadnie uwzględnia skargę, w sytuacji gdy w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym nie doszło do naruszenia prawa, w szczególności organy nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając poprawność dokonanych pomiarów nacisków osi kontrolowanych pojazdów.
Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest nietrafny. Z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Sąd I instancji trafnie przyjmuje, że poprawne ustalenie podstawowy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia wymaga nie tylko dokonania określonych prawem wymaganych ustaleń, ale także dokonania ich prawidłowej oceny, co w konsekwencji musi znaleźć miejsce w uzasadnieniu decyzji. Z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, łącząc zastosowane przepisy prawa z przyjętymi ustaleniami faktycznymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu faktycznym. Zatem w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygania było powiązanie wyników ważenia pojazdów z określonymi przepisami u.t.d. dopuszczającymi możliwość nałożenia kary. Wykazanie takiego związku musi w sposób stanowczy odnosić ustalenia faktyczne, związane ze sposobem ważenia pojazdu, z treścią normy prawnej dającej podstawę do wymierzenia kary. Skoro przepis prawa uprawnia organy transportu drogowego do nałożenia na przewoźnika kary za przekroczenie nacisków na pojedynczą oś pojazdu, a z dokumentów dotyczących użycia wag, z których korzystał organ, nie wynika wprost, że dopuszczalne obciążenia odnoszą się do pojedynczej osi, to w uzasadnieniu decyzji organ powinien dokładnie wyjaśnić tę kwestię.
Nakaz taki, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, wynika nie tylko z treści art. 107 § 3 k.p.a., ale także z zasad ogólnych, na których opiera się ogólne postępowanie jurysdykcyjne regulowane przepisami k.p.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia skarżonych decyzji nie zawierały takiej argumentacji, więc nie wyjaśniały istotnej dla sprawy okoliczności, zatem możliwości użycia do ważenia wag, w których opisie technicznym wskazano, że mogą być maksymalnie obciążane do 10 ton, w sytuacji gdy ustalone w czasie kontroli wyniki ważenia przekraczały taką wielkość. Wyjaśnienie pojawiającej się w związku z tym wątpliwości zostało dokonane przez Inspektora dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co niewątpliwie nie sanuje wad decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji.
Co więcej, sam organ przyznaje, że takich rozważań nie zawierały uzasadnienia skarżonych decyzji, gdyż maksymalne obciążenie do 10 ton dla wagi w oczywisty sposób powinno być łączone z obciążeniem jednej osi, skoro do ważenia pojazdu użyto dwóch wag. Zdaniem Sądu II instancji ten sposób argumentacji nie jest oczywisty, jeżeli ma odnosić się do treści dokumentów określających sposób użycia wag [...]. Z tego więc powodu ta okoliczność powinna być wyjaśniona w skarżonych decyzjach, a to, że strona skarżąca nie podnosiła zarzutu w zakresie poprawności oceny wyników ważenia nie stanowi przeszkody do tego, by w tym zakresie wypowiadał się Sąd I instancji. Podkreślić również należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował wyników ważenia pojazdów, natomiast wskazał, że te wyniki nie zostały poprawnie ocenione, a ocena nie znalazła się w uzasadnieniu decyzji.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.