Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 912/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: Sąd I instancji, WSA we W.) po rozpoznaniu skargi U. M. im. P. Ś. we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2013 r., II. zasądził od Zarządu na rzecz skarżącej 5617 zł tytułem kosztów postępowania, III. orzekł, że decyzje opisane w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] stycznia 2010 r. pomiędzy Zarządem działającym, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. (IZ RPO WD) a A. M. im. P. Ś. we W. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "D. Ś. A." wybranego w naborze nr [...] w trybie konkursowym, w zakresie Działania 6.4 "Turystyka kulturowa" RPO WD.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Zarząd zobowiązał skarżącą do zwrotu środków w kwocie 193 582,55 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem organu skarżący naruszył art. 40 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: p.z.p.) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 12 umowy o dofinansowanie projektu, gdyż skarżąca nie dopełniła obowiązku przekazania ogłoszenia o zmianie ogłoszenia do Biuletynu Zamówień Publicznych dotyczącego zmiany terminu składania ofert o dziewięć dni.
Podstawę prawną wymierzenia korekty stanowił art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), zaś samo wymierzenie korekty zostało dokonane zgodnie z Tabelą 4 pkt 1 Taryfikatora tj. dokument pn. "wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wydany przez Ministra ds. Rozwoju Regionalnego.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd, decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły w szczególności przepisy: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Zarząd stwierdził, że w sytuacji wykrycia nieprawidłowości IZ RPO WD zobligowana jest do ustalenia wysokości a następnie nałożenia korekty finansowej, co wynika z art. 26 ust 1 pkt 15a u.z.p.p.r., zaś w art. 26 ust 1 pkt 15a tej ustawy została przewidziana inna kompetencja IZ RPO WD, upoważniająca do prowadzenia procedury zwrotu środków. Według organu, z powyższego wynika zatem, że kompetencje zawarte w art. 26 ust 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. wzajemnie się uzupełniają.
U. M. im. P. Ś. we W. wniósł skargę do WSA we W. na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
WSA we W. uwzględnił skargę skarżącego i uchylił obie decyzje z przyczyn procesowych. W ocenie Sądu I instancji, niepoprzedzenie zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.), stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy powinny wydać zatem osobne decyzje - "o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" oraz o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.).
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Zarząd Województwa D. we W. Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Zarząd zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana w oparciu o wszystkie powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy.
- b. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszeń, dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie wydania przez organy
- c. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolą kasacyjną poprzez:
- - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,
- - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazania: "W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy IZ RPO WD uwzględni uwagi i stanowisko Sądu."
- II. prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię:
- a. art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.) w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.).
- b. art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnie i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji gdy ta decyzja samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu uznać należy, że skarga kasacyjna Zarządu Województwa D. ma usprawiedliwione podstawy prawne.
Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.
Z podniesionych zarzutów wynika, że istota sporu prawnego odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa D. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich wyraził pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które kwestionuje możliwość ustalania i nakładania korekt finansowych w drodze indywidualnego i władczego aktu administracyjnego. Zasadnie podkreśla Zarząd, że takie uprawnienie nie może być instytucji zarządzającej w rozumieniu u.z.p.p.r. przypisane, a tym samym brak jest organu, który mógłby wydać decyzję rozstrzygającą ten typ sprawy. Konsekwencją powyższego musi być przyjęcie, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych nie może odbywać się w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro taki wniosek wprost wynika z treści art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., to wyrok objęty skargą kasacyjną przyjmujący inny pogląd narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem przyjmuje istnienie podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji, gdy takie nie istnieją.
Należy wskazać, że powyższa kwestia stanowiła przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, którą ostatecznie rozstrzygnięto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ a także opubl. w ONSAiWSA, nr 2/2016, poz.17,). Zgodnie z tezą tej uchwały ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, będąc związany treścią powyższej uchwały z mocy przepisu art. 269 p.p.s.a. stwierdza, że pogląd odmienny od przyjętego w uchwale, prezentowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku narusza treść art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., a skutkując uwzględnieniem skargi, narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżący U. M. swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.