Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2438/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] kwietnia 2013r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej Prezesem UKE), po uprzednim wezwaniu pismem z dnia [...] lipca 2012r. o uregulowanie należności, wystawił tytuł wykonawczy numer [...], dotyczący zaległości A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) z tytułu brakującej części opłaty rocznej za 2010r. w kwocie 100 zł. Zdaniem organu, w przypadku dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, każdy z podmiotów współkorzystających zobowiązany jest do wnoszenia opłaty w wysokości 50% opłaty rocznej, natomiast w pozostałych wypadkach wymagane jest wnoszenie opłaty w wysokości 100%. Skoro w tej sprawie współużytkowanie nie zaistniało, to Spółka była zobowiązana do wnoszenia 100% opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, gdyż nie zaistniała przesłanka do zastosowania § 4 Rozporządzenia uzasadniająca wnoszenie opłaty w wysokości 50%.
Spółka skierowała zarzuty do powyżej opisanego tytułu wykonawczego podnosząc, że z treści warunków wykorzystywania częstotliwości, które stanowią załącznik do pozwolenia radiowego nr [...] wynika, że Spółka nabyła prawo do korzystania z kanału radiowego jako współużytkownik. W ocenie Spółki fakt, że organ określił w decyzji administracyjnej status zobowiązanej Spółki jako współużytkownika kanału radiowego, przesądził o wysokości opłat, jakie zobowiązana ma uiszczać i jakie przez szereg lat uiszczała. Powołując się na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005r. nr 24, poz. 196 z późn. zm.), Spółka wskazała, że to Prezes UKE "dysponuje" kanałami radiowymi i określa w decyzji sposób korzystania z kanału radiowego przez uprawniony podmiot, a to co się dzieje później ze współużytkowanym kanałem, jest całkowicie poza kontrolą podmiotu współużytkującego kanał i trudno wyobrazić sobie wzajemne rozliczenia w zakresie wniesionej już opłaty podstawowej.
Zdaniem Spółki, skoro w treści pozwolenia radiowego zostało ustalone, że współużytkuje ona kanały radiowe, to spełnia warunki, aby opłata za współużytkowanie kanału radiowego była wnoszona w wysokości 50% opłaty podstawowej.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uznał te zarzuty za nieuzasadnione, a następnie - po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał to postanowienie w mocy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...].
Odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę zarzutów organ odwołał się do treści posiadanego przez Spółkę pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych pracujących w służbie radiokomunikacji ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego, ważnego do dnia [...] listopada 2014r. Z tego tytułu Spółka uiszczała opłaty roczne w wysokości 50% opłaty, jednak zdaniem organu roczną opłatę za 2010r. należało uiścić w wysokości 100%, ze względu na brak faktycznego współużytkowania, a przez to niezaistnienie przesłanki do zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 34, poz. 196 ze zm.), uzasadniającej opłatę w wysokości 50%.
Na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 24, poz. 151 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, w związku z art. 185 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w toku prowadzonego postępowania zasad zawartych w przepisach art. 6, 7, 8, 11 Kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że skoro organ wydając decyzję pozwolenia radiowe określił status Spółki jako współużytkownika kanału radiowego, to tym samym przesądził o wysokości opłat, jakie skarżąca przez szereg lat uiszczała.
Nadany przez Prezesa UKE status skarżącej jako współużytkownika kanału radiowego spełnia warunki, aby opłata za współużytkowanie kanału radiowego przez nią była wnoszona w wysokości 50% opłaty podstawowej, zgodnie z przepisem § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie przepisu art. 185 Prawa telekomunikacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał że opłaty roczne są przewidziane za samo posiadanie uprawnienia do dysponowania lub posiadanie uprawnienia do wykorzystania częstotliwości radiowych. Powstają one z mocy prawa po uzyskaniu stosownego uprawnienia do wykorzystania przyznanych częstotliwości radiowych. Wysokość tych opłat jest jednoznacznie określona, a obowiązek ustawowy dotyczy co do zasady pełnej opłaty rocznej. W ocenie Sądu I instancji w przypadku wydania pozwolenia na wykorzystanie częstotliwości radiowych z zaznaczeniem, że będzie to kanał radiowy współużytkowany, nie powstaje jeszcze uprawnienie do opłaty w wysokości 50% opłaty rocznej, przewidziane w § 4 rozporządzenia. Uprawnienie do obniżonej wysokości opłaty jest możliwe tylko wtedy, gdy fizycznie więcej niż jeden podmiot uzyskał stosowne pozwolenie uprawniające do dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze.
Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku takiej decyzji, jak u skarżącej, gdzie w warunkach wykorzystania częstotliwości, w rubryce użytkowanie kanału, wskazano "współużytkowanie", bez wskazania podmiotów bądź wskazania samej liczby podmiotów, którym również zostało przyznane stosowne uprawnienie do kanału radiowego na tym samym obszarze, koniecznym jest zażądanie przez uprawnionego wydania przez organ zaświadczenia na okoliczność, czy są inne podmioty, którym przyznano prawo do dysponowania tym kanałem radiowym na danym terenie, w danym roku objętym opłatą roczną. Tylko bowiem w ten sposób możliwe jest ustalenie przez zobowiązany podmiot wysokości opłaty za prawo przyznane decyzją o pozwoleniu. W przeciwnym razie uprawniony podmiot nie jest zwolniony z opłaty rocznej w pełnej wysokości.
Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych, a także z prezentowanego stanowiska skarżącej Spółki nie wynika, aby zwracała się do organu o wydanie takiego zaświadczenia. Sąd I instancji nie podzielił więc argumentacji skarżącej, iż nie dysponuje ona wiedzą ani możliwościami ustalenia okoliczności, czy ktoś inny dysponuje takim uprawnieniem do tego kanału.
Zdaniem Sądu I instancji, wielkość opłat oraz czas ich uiszczenia zostały określone w przepisach prawnych, które nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wniosku tego nie zmienia treść § 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie rocznych opłat za prawo dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013r. poz. 1586 ze zm.), Zdaniem Sądu nowe rozporządzenie zostało wydane w nowych, zmienionych warunkach rynkowych, które to warunki zostały dostrzeżone przez ustawodawcę i wskazane w delegacji ustawowej. Nie ma więc podstaw do porównywania omawianych regulacji i wyciągania jednego wniosku o potrzebie opłaty w wysokości 50% opłaty rocznej na tych samych warunkach.
Sąd I instancji podniósł również, że przepisy rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. wskazywały termin płatności opłat rocznych. Natomiast ustawa Prawo telekomunikacyjne w odesłaniu do stosowania rozdziału 5, działu III Ordynacji podatkowej uregulowała bieg i wielkość odsetek ustawowych liczonych jak dla zaległości podatkowych. W ocenie Sądu, ich wskazanie i wyliczenie podane wraz z kwotą główną w tytule wykonawczym skierowanym do przedmiotowego postępowania egzekucyjnego było prawidłowe. Zarzut nieistnienia zobowiązania jest więc nieuzasadniony. Nieuprawnione jest też, w opinii Sądu I instancji, twierdzenie skarżącej, że egzekwowany obowiązek jest niezgodny z treścią decyzji o przyznanym pozwoleniu radiowym. Decyzja ta nie określała bowiem warunków dotyczących opłaty rocznej za przyznane prawo do wykorzystania częstotliwości radiowej.
Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty naruszenia zasad postępowania z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Zdaniem Sądu ustalenia organu były prawidłowe.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną na podstawie art. 173, art. 174 i art. 177 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła:
- 1. naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. nr 24, poz. 196 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, iż określone na podstawie tego przepisu warunki wykorzystywania częstotliwości znajdujące się w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nie mają wpływu na wysokość opłaty jaką skarżąca obowiązana była uiszczać z tego tytułu.
- 2. naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. nr 24, poz. 196 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię, to jest mylnym zrozumieniu treści tego przepisu polegającym na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sytuacji, w której skarżąca legitymująca się decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. przyznającą jej prawo do dysponowania częstotliwością na zasadach współużytkowania obowiązana jest płacić z tego tytułu opłatę w pełnej wysokości, a nie w wysokości 50% opłaty podstawowej.
- 3. naruszenie przepisów przywołanych powyżej w punkcie 1 i 2 jako podstaw niniejszej skargi kasacyjnej skutkuje naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 33 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015 z późn. zm.), przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zarzuty zgłoszone przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym są bezzasadne, chociaż ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazywał, iż objęta tytułem wykonawczym należność nie istniała w określonej w tytule wykonawczym wysokości (art. 33 pkt 1), a egzekwowany obowiązek był niezgodny z treścią decyzji o przyznanym pozwoleniu radiowym (egzekucją objęte były należności w wysokości 100%, a z pozwolenia radiowego wynikało, iż należna opłata wynosi 50% należności podstawowej) - art. 33 pkt 3. Powyższe oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zawartej we wskazanej powyżej normie określającej podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że podmiot, który posiada pozwolenie radiowe ma obowiązek sam ustalić wysokość należnych opłat, ale na podstawie decyzji i warunków w niej ustanowionych i zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Decyzja (pozwolenie radiowe) nie określa wysokości należnych opłat, ale określa warunki stanowiące podstawy do ich samodzielnego ustalenia przez podmiot korzystający z pozwolenia - na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, który mylnie zrozumiał treść powołanych wyżej przepisów i uznał, że w przypadku wydania pozwolenia na wykorzystanie częstotliwości radiowych z zaznaczeniem, że będzie to kanał radiowy współużytkowany, nie powstaje jeszcze uprawnienie do opłaty w wysokości 50% opłaty rocznej.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niezrozumiałe i nie mające żadnego oparcia w przepisach są twierdzenia Sądu I instancji, że dopiero wskazanie podmiotów, bądź wskazanie samej liczby podmiotów, którym zostało przyznane stosowne uprawnienie do kanału radiowego na tym samym obszarze dawało skarżącej kasacyjnie podstawę do skorzystania z uprawnienia do uiszczania opłaty rocznej w wysokości 50% opłaty podstawowej. Z żadnego bowiem z mających w sprawie zastosowanie przepisów nie wynika obowiązek strony do ustalania podmiotów współużytkujących dany kanał i okresów tego współużytkowania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przecież prawidłowa wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. musi prowadzić do wniosku, iż obowiązek egzekucyjny nie istniał w określonej w tytule wykonawczym wysokości, a określenie w tytule wykonawczym, że skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest uiszczać opłatę w wysokości 100% - do tego sprowadza się ustalenie kwot objętych egzekucją – jest określeniem egzekwowanego obowiązku niezgodnie z decyzją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazał, że pozwolenie radiowe nie rozstrzyga o obowiązku uiszczania opłat telekomunikacyjnych należnych z tytułu prawa do wykorzystywania częstotliwości. Zdaniem Prezesa UKE, brzmienie przepisów art. 185 ust. 1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, czy też prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym, powstaje z mocy prawa. Okolicznością, z której wystąpieniem obowiązujące przepisy prawa łączą powstanie zobowiązania do uiszczenia tego rodzaju opłaty, jest bowiem uzyskanie przez dany podmiot prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości bądź uzyskanie prawa do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym.
Zdaniem Prezesa UKE hipoteza normy prawnej zawartej w § 4 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opłata za prawo do dysponowania (wykorzystywania) częstotliwości w wysokości 50% przysługuje zainteresowanemu tylko wówczas, gdy na tym samym obszarze tym samym kanałem radiowym dysponuje więcej niż jeden podmiot, co jednak nie miało miejsca w analizowanym przypadku. Taki stan rzeczy może bowiem zaistnieć tylko w następstwie wydania przez Prezesa UKE dwóch lub więcej decyzji administracyjnych dotyczących tego samego kanału radiowego i tego samego obszaru.
W konsekwencji to, czy należna opłata za prawo do wykorzystywania częstotliwości będzie wynosiła 50% zasadniczej opłaty w istocie zależy od okoliczności faktycznych, a nie określonych decyzją organu warunków wykorzystywania częstotliwości. Zdaniem Prezesa UKE, pomimo zatem tego, że w warunkach wykorzystywania częstotliwości pozwolenia radiowego przysługującego skarżącej kasacyjnie znajdował się zapis o współużytkowaniu częstotliwości, to Spółka ta była jedynym podmiotem wykorzystującym częstotliwość określoną w tym pozwoleniu radiowym. Skoro współużytkowanie nie zaistniało, to skarżąca kasacyjnie miała obowiązek uiszczać opłaty w pełnej wysokości. Nieprawidłowość prezentowanej przez Spółkę wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. potwierdza również brzmienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013r. poz. 1586), które zastąpiło w/w rozporządzenie z dnia 8 lutego 2005r., jak również przebieg prac nad rozporządzeniem z 2013r.
Dopiero bowiem w rozporządzeniu z 2013r. wprowadzono zasadę, że podmiot, który uzyskał prawo wykorzystywania częstotliwości i w pozwoleniu radiowym zostało wskazane, że będzie je mógł wykorzystywać na zasadzie współużytkowania, ma uiszczać opłatę w wysokości 50%. Zasada taka nie może jednak znaleźć zastosowania w odniesieniu do opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r.
Za nietrafny organ uznał też zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z decyzją, gdyż podstawą egzekwowanego obowiązku w niniejszej sprawie nie jest decyzja administracyjną, lecz odpowiedni przepis prawa, który nakłada obowiązek uiszczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi, zaś pozwolenie radiowe konkretyzuje zakres tego obowiązku, określając opłaty ciążące na podmiocie, na którego rzecz zostało wydane pozwolenie radiowe.
Za błędne Prezes UKE uznał stanowisko Spółki, że w pozwoleniu radiowym ustalono, jakoby była współużytkownikiem kanału częstotliwości. Pozwolenie radiowe okoliczności takiej nie ustala, lecz jedynie wskazuje, że wykorzystywanie częstotliwości może nastąpić w warunkach współkorzystania. Nie przesądza to jednak, że tak będzie, gdyż o tym decydują dopiero okoliczności faktyczne sprawy. Natomiast z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Spółka nie korzystała z przyznanych jej częstotliwości na zasadzie współkorzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów uznał, że postanowienie to jest zgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uwzględniając okoliczności stanu faktycznego sprawy, kontrolowane orzeczenie mogło być uznane za prawidłowe z tego powodu, że pozwolenie radiowe nie określa wysokości należnej opłaty rocznej, a podmiot który uzyskał to pozwolenie ma obowiązek dokonania samoobliczenia należnej opłaty w prawidłowej wysokości, biorąc pod uwagę stan faktyczny danej sprawy. Skoro zaś w tej sprawie, pomimo wskazania w warunkach udzielonego pozwolenia radiowego, że jest on współużytkownikiem częstotliwości, do takiego współużytkowania nie doszło, gdyż żaden inny podmiot nie uzyskał decyzji pozwalającej na użytkowanie tej samej częstotliwości, to wysokość należnej opłaty rocznej wynosić powinna 100% tej opłaty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacyjne podważają skutecznie zgodność z prawem powyższego poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Uwzględniając istotę sporu prawnego między stronami, w pierwszej kolejności należy się odnieść do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni § 2 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. nr 24, poz. 196 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Zarzut ten winien być rozpoznany przy uwzględnieniu treści przepisu ustawy stanowiącego podstawę do wydania powyższych przepisów rozporządzenia tj. art. 185 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej u.pr.telek.), do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i co - zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 - Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek uwzględnić, rekonstruując postawiony w skardze kasacyjnej zarzut,.
Zgodnie z art. 185 ust. 1 u.pr.telek. podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, zgodnie zaś z art. 185 ust. 3 tej ustawy, podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust.
1. Na podstawie art. 185 ust. 11 u.pr.telek. (w brzmieniu obowiązującym w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty), Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat, o których mowa w ust. 1, oraz terminów i sposobu ich uiszczania, mając na uwadze warunki wykorzystywania częstotliwości oraz koszty prowadzenia gospodarki częstotliwościami, a także potrzebę zagwarantowania optymalnego i efektywnego wykorzystania zasobów częstotliwości.
Z § 2 ust. 1 wydanego na podstawie przytoczonego upoważnienia ustawowego rozporządzenia, obowiązującego w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty wynika, że do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radiokomunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo - odbiorczych lub dane dotyczące obszaru, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania. Z kolei z § 4 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty wynika, że w przypadku dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania, każdy z tych podmiotów wnosi opłatę w wysokości 50 % opłaty.
Przytoczone przepisy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) wynika wprost z ustawy. Obowiązek uiszczania opłat rocznych powstaje z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości (art. 185 ust. 1 i ust. 3 u.pr.telek.). Obowiązek uiszczenia tej opłaty następuje zatem z mocy prawa, wraz z zaistnieniem stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej dekodowanej z przywołanych przepisów, tj. wraz z uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości. Do ustalenia tej opłaty w prawidłowej wysokości, na zasadzie samoobliczenia, zobowiązany jest podmiot uprawniony z decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) i nie wymaga to wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnej opłaty ani określenia w tej formie elementów kalkulacyjnych opłaty rocznej. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Równocześnie za trafny należy uznać przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, że pozwolenie radiowe określa warunki stanowiące podstawę ustalania wysokości należnej opłaty rocznej przez podmiot korzystający z tego zezwolenia.
Prawidłowość tego poglądu, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, potwierdza treść cyt. powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia, w którym wyraźnie przewidziano, że do ustalenia wysokości opłaty przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości, określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania. W konsekwencji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, za wiążące w sensie prawnym źródło, w oparciu o które należy rekonstruować elementy kształtujące wysokość należnej opłaty rocznej, uznać należy adresowaną do strony decyzję pozwolenie radiowe, w której ustalone zostały przez organ warunki wykorzystywania częstotliwości. Dokonując samoobliczenia należnej opłaty rocznej w prawidłowej wysokości, adresat tej decyzji uwzględnić zatem winien ustalone indywidualnie dla danego podmiotu warunki korzystania z prawa do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości).
W rozpoznawanej sprawie zatem Spółka jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty rocznej, winna była obliczyć jej wysokość z uwzględnieniem warunków wykorzystywania częstotliwości, wynikających z adresowanej do niej decyzji zawierającej pozwolenie radiowe.
Pozwolenie radiowe nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., udzielające Spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych pracujących w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego, przewiduje, że warunki wykorzystywania częstotliwości oraz rodzaj i cechy identyfikacyjne urządzeń radiowych określone zostały w załączniku do niniejszego pozwolenia, stanowiącym jego integralną część. Załącznik określa "Warunki wykorzystywania częstotliwości", wskazując w punkcie 1 w rubryce nr 6 dotyczącej użytkowania kanału: "współużytkowanie". Treść udzielonego pozwolenia radiowego uprawniała zatem Spółkę do wykorzystywania kanału częstotliwości na zasadzie współużytkowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób skonstruowania warunków wykorzystywania częstotliwości, który – zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia musi być uwzględniony przy obliczaniu wysokości opłaty rocznej - oznacza spełnienie przewidzianej w § 4 rozporządzenia przesłanki obniżenia wysokości tej opłaty do 50 % opłaty. Zachodzi tu bowiem przypadek "dysponowania kanałem radiowym na tym samym obszarze przez więcej niż jeden podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania". Przewidziane w decyzji współużytkowanie oznacza, że Spółka nie miała wyłączności wykorzystywania przydzielonej jej częstotliwości, lecz była jedynie współużytkownikiem tej częstotliwości, a zatem miała obowiązek dzielenia jej z innym podmiotem lub podmiotami, jako dysponentami tej częstotliwości.
Nieprawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że Spółka winna ponosić opłaty w pełnej wysokości, gdyż pomimo treści pozwolenia radiowego o współużytkowaniu częstotliwości radiowej, do tego współużytkowania faktycznie nie doszło, bo żaden inny podmiot w tym czasie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tego samego kanału. Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni § 2 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia przyjmując, że decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości ma to, czy uprawniony podmiot faktycznie dysponował kanałem radiowym samodzielnie, czy wraz z innym współużytkownikiem, a nie treść pozwolenia radiowego.
W świetle przytoczonej powyżej regulacji prawnej, nie może być uznany za zasadny pogląd, że to rzeczywiste warunki korzystania z prawa do dysponowania częstotliwością (wykorzystywania częstotliwości) mają decydujące znaczenie z punktu widzenia kształtowania prawidłowej wysokości należnej opłaty rocznej. Skoro bowiem w warunkach wykorzystywania częstotliwości wskazano na współużytkowanie, to stanowi ono przesłankę przesądzającą o wysokości opłaty niezależnie od tego, czy w danym momencie jakiś inny podmiot faktycznie korzystał z tej samej częstotliwości. Sama potencjalna możliwość takiego współkorzystania jest wystarczająca dla obliczenia opłaty w obniżonej wysokości. Skoro przyjęta została konstrukcja samoobliczenia wysokości opłaty przez stronę, nie może to oznaczać nałożonego na tę stronę obowiązku ustalania, czy w rzeczywistości jakiś inny podmiot w danym czasie korzysta lub korzystał z tej samej częstotliwości, na przykład poprzez konieczność zwracania się do organu o wydanie stosowanego zaświadczenia w tym zakresie.
Nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji o istnieniu takiego obowiązku strony, skoro nie wynika on wyraźnie z ustawy i dla jego wprowadzenia ustawa nie daje wystarczających podstaw prawnych. Podkreślenia wymaga, że w przytoczonych przepisach taki obowiązek nie został sformułowany w sposób wyraźny i nie można też uznać, że przepisy te stanowiły podstawę dla przyjęcia zasadności tezy o istnieniu takiego obowiązku. Dlatego też uznać należy, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego nie była prawidłowa.
Nietrafny jest argument organu podniesiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w pozwoleniu radiowym nie ustalono, że Spółka była współużytkownikiem kanału częstotliwości, gdyż pozwolenie takiej okoliczności nie ustalało, a jedynie wskazywało na taką możliwość, a więc że wykorzystywanie częstotliwości może nastąpić w warunkach współkorzystania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści pozwolenia radiowego z dnia [...] grudnia 2004r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że ustala ono jednoznacznie i wiążąco - a nie jedynie hipotetycznie - że Spółka jest współużytkownikiem. W załączonych do tego pozwolenia warunkach wykorzystywania częstotliwości podano bowiem "współużytkowanie" w rubryce dotyczącej użytkowania kanału. Wbrew zatem twierdzeniom organu, w decyzji tej nie wskazano jedynie na możliwość wystąpienia współużytkowania, lecz w sposób wiążący przesądzono o statusie Spółki jako współużytkownika wykorzystywanego kanału częstotliwości, bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń czy warunków.
Nie jest też uzasadniona argumentacja Sądu I instancji odwołująca się do nowego brzmienia § 4 ust. 1 przyjętego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2013r., poz. 1586). Treść tego przepisu w aktualnym brzmieniu przewiduje, że "Podmiot posiadający prawo do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości na zasadach współkorzystania z innym podmiotem wnosi opłatę w wysokości 50% opłaty rocznej, jaką byłby obowiązany wnosić za prawo do dysponowania częstotliwością lub wykorzystywania częstotliwości bez obowiązku współkorzystania z innym podmiotem.".
Należy uznać, że w nowym rozporządzeniu ustawodawca doprecyzował treść przepisu poprzedniego rozporządzenia, która mogła budzić wątpliwości w praktyce. Spór zaś powstały w rozpoznawanej sprawie dowodzi, że poprzednia treść tego przepisu rzeczywiście mogła takie wątpliwości powodować. Zmodyfikowana treść przepisu nowego rozporządzenia nie oznacza jednak, że w poprzednio obowiązującym Rozporządzeniu obliczanie wysokości opłaty wymagało ustalenia stanu faktycznego co do tego, czy dany podmiot faktycznie "współkorzystał" z danej częstotliwości, tj. czy inny podmiot faktycznie korzystał w tym samym czasie z tej samej częstotliwości.
Należy też uznać, że niekonsekwentne jest stanowisko organu zaprezentowane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym co do tego, że ustalając wysokość opłat należy brać pod uwagę stan faktyczny dotyczący współużytkowania częstotliwości, a nie stan prawny. Z jednej strony bowiem organ uważa, że dla ustalenia opłaty rocznej winno się uwzględniać nie wynikający z decyzji status Spółki jako współużytkownika częstotliwości, lecz należy badać, czy faktycznie była ona współużytkownikiem, a więc czy inny podmiot w tym samym czasie korzystał z tej samej częstotliwości. Z drugiej jednak strony organ stoi na stanowisku, że w przypadku, gdyby faktycznie okazało się, że obok podmiotu uprawnionego do korzystania z częstotliwości na zasadzie wyłączności, w tym samym czasie korzystał z tej częstotliwości inny podmiot, to wówczas nie byłby istotny stan faktyczny, lecz prawny, czyli to, że dany podmiot miał wyłączność na korzystanie z częstotliwości. Brak zatem organowi konsekwencji w przyjęciu stanowiska co do tego, czy przesądzający dla wysokości opłaty winien być stan faktyczny czy stan prawny dotyczący współkorzystania z częstotliwości.
Uwzględniając powyższe argumenty uznać należy, Sąd I instancji miał usprawiedliwione podstawy, aby podważyć zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego z punktu widzenia prawidłowości określenia egzekwowanego obowiązku, to jest niezgodnie z decyzją o pozwoleniu radiowym, lecz tego nie zrobił. Nieuzasadniony jest wprawdzie zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 24, poz. 151 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), gdyż niniejsza egzekucja dotyczyła obowiązku wynikającego bezpośrednio w przepisu prawa, a decyzja pozwolenie radiowe określała jedynie warunki stanowiące podstawę ustalania wysokości należnej opłaty rocznej przez podmiot korzystający z tego zezwolenia, co wynika z treści cyt. powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia. Za uzasadniony uznać jednak należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. określa elementy, które powinien zawierać każdy tytuł wykonawczy, wymieniając między innymi wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza powołanie tej decyzji w tytule wykonawczym. Jeżeli natomiast, tak jak to jest w tej sprawie, podstawą egzekucji jest przepis prawa, z którego wprost wynikają określone obowiązki, konieczne jest podanie tego aktu prawnego. Podstawę prawną obowiązku ujętego w tytule wykonawczym wystawionym w rozpatrywanej sprawie, stanowią przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wprost wynika określony obowiązek do ponoszenia opłat rocznych.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie w pełni zasadnie przyjęto, że wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku nastąpiło przez odwołanie się do przepisów prawa, które nakładają obowiązek uiszczania opłat rocznych za prawo do dysponowania częstotliwościami radiowymi (wykorzystywania częstotliwości radiowych), a pozwolenie radiowe nie stanowiło podstawy takiego obowiązku, lecz było orzeczeniem, które konkretyzowało zakres tego obowiązku, stanowiąc podstawę do obliczenia wysokości ciążącej na stronie opłaty, skoro korzystała ona z danych częstotliwości radiowych na określonych w tym pozwoleniu warunkach "współkorzystania". Zasadnie skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła w tej sprawie nieistnienie obowiązku, powołując go jako podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Takie działanie Spółki było zgodne z art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a., który przewiduje, że podstawą zarzutu może być między innymi nieistnienie egzekwowanego obowiązku.
Nieprawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prawa skutkowała nieprawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. były zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za usprawiedliwione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 8 listopada 2013r., działając na podstawie art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 i w związku z art. 200 p.p.s.a.