Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1242/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 849/13, po rozpoznaniu sprawy B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 września 2013 r. nr SKO.w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 8 lutego 2013 r. B. D. (dalej: "skarżący") złożył do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wniosek o zmianę zezwolenia Nr 000236/3 na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii Ś.-G.-W.w zakresie:

1. 1. zmiany godzin odjazdów ze Ś.;
2. 2. wprowadzenia dodatkowych kursów ze Ś.;
3. 3. zmiany godzin odjazdów z W.;
4. 4. wprowadzenia dodatkowych kursów z W..

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 9 sierpnia 2013 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku, a to z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącego, mimo żądania organu, zaktualizowanego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami lub posiadaczami.

W świetle okoliczności faktycznych sprawy w grę mogą wchodzić następujące przepisy prawa:

1. • art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej u.t.d.), w myśl którego wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa;
2. • art. 20 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów;
3. 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;
4. 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.
5. • art. 20 ust. 1a u.t.d., w świetle którego załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.
6. • art. 22 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.d., w myśl których do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się: pkt 1 proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; pkt 3 potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi.
7. • art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.
8. • art. 22b u.t.d., w myśl którego przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania (ust. 1). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (ust. 2).
9. • § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2012 r., poz. 451; dalej "rozporządzenie"), w świetle którego w rozkładzie jazdy określa się co najmniej godziny przyjazdu lub odjazdu środka transportowego z przystanku komunikacyjnego lub dworca albo określoną w minutach częstotliwość jego kursowania.
10. • § 6 ust. 1-2 rozporządzenia, zgodnie z którym projekt rozkładu jazdy w regularnym przewozie osób w transporcie drogowym podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ (ust. 1); Przed zatwierdzeniem projektu rozkładu jazdy przeprowadza się jego weryfikację, dokonując oceny prawidłowości jego sporządzenia (ust. 2).
11. • § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w myśl którego weryfikacja projektu rozkładu jazdy w zakresie przystanków komunikacyjnych oraz dworców polega w szczególności na sprawdzeniu czy przekazane potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców obejmują obiekty wskazane w projekcie rozkładu jazdy.
12. • § 6 ust. 3 pkt 2 lit. b i c rozporządzenia, stosownie do którego weryfikacja projektu rozkładu jazdy w zakresie proponowanej drogi przejazdu oraz proponowanych dni, godzin przyjazdu lub odjazdu środków transportowych danego przewoźnika na poszczególnych przystankach komunikacyjnych albo częstotliwości ich kursowania polega na sprawdzeniu prawidłowości obliczenia czasu jazdy i przejazdu między przystankami komunikacyjnymi i dworcami, z uwzględnieniem obowiązujących ograniczeń w ruchu drogowym na danej drodze (lit. b); prawidłowości obliczenia czasu jazdy i przejazdu dla poszczególnych kursów, z uwzględnieniem obowiązujących ograniczeń w ruchu drogowym na danej drodze i czasu postoju środka transportowego na przystankach komunikacyjnych niezbędnego do wsiadania i wysiadania pasażerów (lit. c).
13. • § 9 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego przepisy § 6 i § 7 stosuje się do zmiany rozkładu jazdy w transporcie drogowym.

Skarżący, mimo wezwania organu, nie przedłożył uzgodnionych z innymi przewoźnikami i zarządcami zaktualizowanych zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których proponowane zmiany dotyczą.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr., odmawiającą uwzględnienia wniosku.

Według organu odwoławczego, gdy zmiana zezwolenia, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, dotyczy częstotliwości kursowania pojazdów, a co z tym idzie także zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, a co wiąże się z aktualizacją rozkładu jazdy, organ obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania odpowiadającemu zakresowi postępowania wymaganego przy udzieleniu takiego zezwolenia. Tym samym na skarżącym, wnioskującym zmianę zezwolenia, spoczywał obowiązek przekazania organowi zaktualizowanego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Nie czyniąc zadość temu obowiązkowi skarżący naruszył w szczególności przepisy art. 22a ust. 3 u.t.d. oraz § 6 rozporządzenia, a zatem trafnie skarżącemu odmówiono wnioskowaną zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko obu organów, że w następstwie wnioskowanej zmiany zezwolenia, pociągającą za sobą aktualizację rozkładu jazdy, skarżący obowiązany był, z czego nie wywiązał się, przedłożyć organowi aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami i zarządcami.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 20 ust.1 pkt 3 u.t.d., jako podstawę odmowy zezwolenia zgodnie z zaproponowanym wnioskiem rozkładu jazdy z uwagi na fakt, że ubiegając się o zmianę zezwolenia na tej samej linii komunikacyjnej i posiadając uzgodnione zasady korzystania z przystanków z ich właścicielami bądź zarządcami skarżący nie przedłożył nowych (aktualnych) na dzień składania wniosku o zmianę zezwolenia uzgodnień tych zasad.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje okoliczności, że wnioskowana zmiana zezwolenia pociąga za sobą zmianę rozkładu jazdy. Nie oznacza to jednakże utraty mocy wcześniejszych uzgodnień w zakresie zasad korzystania z przystanków. Nie ma więc podstaw do odmowy zmiany zezwolenia z powodu braku przedłożenia przez skarżącego nowych, dodatkowych uzgodnień z zarządcami przystanków. Zasady korzystania z przystanków ustalono bowiem już wcześniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści tego przepisu, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Skarga kasacyjna wywodzi, że skoro wniosek o zmianę zezwolenia dotyczy tych samych przystanków w ramach trasy określonej we wcześniejszym zezwoleniu, to zmiana polegająca na intensyfikacji godzin kursowania pojazdu przewożącego pasażerów nie wymaga przeprowadzenia uzgodnień z zarządcami przystanków. Innymi słowy, dla zmiany zezwolenia na przewóz regularny osób w warunkach wyżej wspomnianych, zdaniem skargi kasacyjnej, wystarczy tylko złożenie stosownego wniosku przez uprawnionego.

Przechodząc do zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d., sformułowanie tego zarzutu budzi zastrzeżenia. Skarga kasacyjna, w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła kumulatywne naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu.

Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się zasadniczo na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie. Uzasadnianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa nie może sprowadzać się przez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, gdyż kwestia ta przynależy do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem).

Z powyższych względów skarga kasacyjna w swej istocie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię.

Jak już wspomniano Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko obu organów, że w następstwie wnioskowanej zmiany zezwolenia, pociągającej za sobą aktualizację rozkładu jazdy, skarżący obowiązany był, z czego nie wywiązał się, przedłożyć organowi aktualne potwierdzenie zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami i zarządcami.

Skoro powyższe okoliczności były przyczyną odmowy uwzględnienia wnioskowanej przez skarżącego zmiany zezwolenia, co podzielił Sąd pierwszej instancji, chybiona jest skarga kasacyjna, zarzucająca naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje spornej w sprawie kwestii, jaką jest przedłożenie organowi zaktualizowanych zasad korzystania z przystanków w następstwie projektowanej zmiany zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem w zezwoleniu określa się w szczególności miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Powołany wyżej przepis, stanowiący podstawę kasacyjną, nie daje więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu legitymacji dla skontrolowania zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, w myśl którego wnioskowana przez skarżącego zmiana zezwolenia pociąga za sobą uruchomienie procedury zmiany rozkładu jazdy, a to z kolei pociąga za sobą obowiązek skarżącego przedłożenia organowi zaktualizowanego potwierdzenia zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami i zarządcami.

Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie, to w konsekwencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.