Wyrok NSA z 10 września 2026 r., II GSK 1244/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2924/22), oddalił skargę w sprawie ze skargi B. S.A. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka"), na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej przywoływany jako: "Organ") z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr DCO-DCOZPR.7105.7.2021 w przedmiocie kary pieniężnej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:

1. Od 23 lipca do 3 sierpnia 2018 r. Organ przeprowadził czynności kontrolne w Spółce, o których mowa w art. 130 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2019 r. poz. 1115, ze zm.; dalej: "ustawa o pppift"). Obejmowały one okres od 1 lipca 2016 r. do 3 sierpnia 2018r. i miały charakter problemowy, dotyczący badania realizacji obowiązku identyfikacji oraz weryfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz badania produktu w postaci skrytek sejfowych. Według stanu na dzień zakończenia kontroli, tj. 3 sierpnia 2018 r., Organ ustalił, że w Spółce:
1) nie dokonano identyfikacji beneficjenta rzeczywistego w stosunku do 6 klientów o numerach modulo: [...], co stanowiło 3,3 % spośród 180 klientów stanowiących badaną próbę kontrolną podczas kontroli;
2) występował brak dokumentów potwierdzających weryfikację złożonego oświadczenia klienta o beneficjencie rzeczywistym w odniesieniu do 10 klientów o numerach modulo: [...], co stanowiło 5,5 % próby kontrolnej, o której mowa powyżej;
3) występował brak dokumentacji potwierdzającej identyfikację beneficjenta rzeczywistego w przypadku 15 klientów (osoby prawne) o numerach modulo: [...], dla których skrytka sejfowa była jedynym produktem, co stanowiło 37,5% spośród 40 klientów stanowiących próbę kontrolną.

Pismem z 4 kwietnia 2019 r., Organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 147 pkt 4 lit. a) ustawy o pppift, wobec podejrzenia naruszenia obowiązków określonych w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o pppift, poprzez niestosowanie środków bezpieczeństwa finansowego polegających na identyfikacji beneficjentów rzeczywistych oraz na podejmowaniu innych uzasadnionych czynności w celu weryfikacji tożsamości beneficjentów rzeczywistych a także ustalenia ich struktury własności i kontroli.

Pismem z 30 kwietnia 2019 r. Strona poinformowała, że na dzień 28 lutego 2019 r. zrealizowała wszystkie zalecenia pokontrolne. Ponadto w przedmiotowym piśmie Spółka złożyła deklarację, iż do 28 lutego 2019 r. zostały zrealizowane także te aspekty przedmiotowych zaleceń, których realizacja została zadeklarowana w treści harmonogramu ich realizacji do 30 czerwca 2019 r. (tj. w warstwie systemowej). We wcześniejszym piśmie z 31 stycznia 2019 r., stanowiącym o częściowej realizacji - zgodnie z harmonogramem realizacji zaleceń, Spółka poinformowała m.in. o przeprowadzeniu weryfikacji umów, w tym dotyczących skrytek sejfowych, pod kątem zaewidencjonowania klientów w systemie def3000 (system operacyjny), a także podjął działania w celu nawiązania kontaktu z klientami, aby dokonać uzupełnienia danych wynikających z przepisów ustawy o pppift. W wyniku zrealizowanych czynności dokonano aktualizacji posiadanych kartotek w zakresie beneficjenta rzeczywistego oraz oceny ryzyka i założono brakujące kartoteki wraz z określeniem powyższych danych. Ponadto, Spółka wprowadziła szereg zmian regulacyjnych, w tym w zakresie skrytek sejfowych oraz szereg innych działań w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom w przyszłości.

W związku z ustaleniami dokonanymi przez Organ w toku ponownej kontroli, odbytej od 14 listopada 2019 r. do 24 stycznia 2020 r., Organ stwierdził, że Spółka nie wykonała w pełni realizacji zaleceń pokontrolnych. W szczególności, nie wykonała w pełni zalecenia pokontrolnego nr 2 z 31 października 2018 r., dotyczącego dokonania w terminie do 31 grudnia 2018 r. kompleksowego przeglądu dokumentacji oraz ewidencji elektronicznej klientów, celem wyeliminowania przypadków braku dokonania przez Spółkę identyfikacji beneficjentów rzeczywistych swoich klientów. Organ stwierdzili sześć przypadków klientów, wobec których Spółka nie dokonała identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, w tym klienta o numerze modulo: 22798621, u którego brak identyfikacji beneficjenta rzeczywistego został zidentyfikowany podczas pierwszej kontroli zakończonej 3 sierpnia 2018 r.

2. Decyzją z 27 marca 2020 r., Organ działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej przywoływana jako: "k.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 180; dalej przywoływana jako: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") i art. 151 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 150 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 150 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 147 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pppift), orzekła o nałożeniu na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.200.000 zł wobec stwierdzenia, iż Spółka dopuściła się naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pppift, polegającego na niestosowaniu środków bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji beneficjentów rzeczywistych oraz podejmowania uzasadnionych czynności w celu weryfikacji tożsamości beneficjentów rzeczywistych, ustalonego w wyniku przeprowadzonej przez Organ kontroli.
3. Decyzją z 26 sierpnia 2022 r. Organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 151 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 150 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 150 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 147 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pppift, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ wskazał, że ustalony stan faktyczny potwierdza, iż Spółka naruszyła art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o pppift poprzez brak zastosowania środków bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego wobec 31 klientów w okresie objętym kontrolą. Organ wskazał, że przekazana przez Stronę dokumentacja jest wynikiem próby realizacji zaleceń z 31 października 2018 r. Organ zauważył, że nie wskazano jednak konkretnych numerów modulo klientów. Organ został jedynie poinformowany, że wobec klientów o nr modulo: [...] oraz [...] usunięto wykryte podczas kontroli nieprawidłowości oraz, że Spółka podjęła już kolejne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w pozostałym zakresie. Nie wskazano jednocześnie w jaki sposób usunięto te nieprawidłowości. Następne numery klientów pojawiły się już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Organu, oznacza to, że dokumenty zostały dodane następczo, w okresie niepodlegającym badaniu podczas kontroli i niestanowiącym przedmiotu niniejszego postępowania. Zdaniem Organu nawet jeśli Spółka twierdzi, że dane, które przekazała dopiero w trakcie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, posiadała również w trakcie trwania kontroli, to Organ, tylko z samego faktu takiego twierdzenia, w związku z brzmieniem art. 151 ust. 1 pkt 3 ustawy o pppift, nie może przyjąć następczo pozytywnego wyniku kontroli i uznać, że identyfikacja i weryfikacja beneficjenta rzeczywistego była prowadzona prawidłowo. Ponadto, Organ wskazał, że w trakcie okresu objętego kontrolą, Spółka samodzielnie wykonywała obowiązki z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, w związku z czym tylko od Spółki zależał sposób organizacji pracy, dobór narzędzi i kadr. Taki obowiązek ciążący na Stronie potwierdza również zasada risk based approach, która stanowi, że to instytucja obowiązana ostatecznie decyduje, w jakim zakresie i w jakiej intensywności zastosuje dostępne jej instrumenty, tak by wyeliminować ryzyko niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy o pppift, a przede wszystkim ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w swojej instytucji. Ciężar udowodnienia właściwego postępowania i przestrzegania przepisów ustawy o pppift ciąży zatem na instytucji obowiązanej w trakcie trwania kontroli, a nie następczo, kilka lat później. W innym wypadku Spółka musi liczyć się z możliwością nałożenia sankcji, w konsekwencji niewłaściwego spełniania obowiązków ustawowych. Ponadto, Organ zauważył, że pomimo zapewnień Strony o realizacji zaleceń z zakresu identyfikacji i weryfikacji klienta, w 2019 r. ponownie wykryto naruszenia, zarówno podczas drugiej kontroli. Co więcej, braki dotyczyły klienta o numerze modulo: [...], u którego brak identyfikacji beneficjenta rzeczywistego został zidentyfikowany podczas pierwszej kontroli zakończonej 3 sierpnia 2018 r. Organ uzasadnił również przesłanki wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej oraz jej wysokości. Organ podkreślił, że waga naruszeń ma charakter istotny, gdyż wykryte podczas przeprowadzonej kontroli naruszenia wskazywały na znaczne braki procesu identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego. Stwierdzone naruszenia identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego dotyczyły ogólnie 31 zawartych stosunków gospodarczych z puli 220 klientów badanej przez kontrolerów, czyli nie miały charakteru jednostkowego, lecz wskazywały na szerszy problem dotyczący procesu identyfikacji i weryfikacji beneficjentów rzeczywistych. Proces identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego jest zaś jednym z najważniejszych obowiązków instytucji obowiązanych, który znacząco wpływa na inne procesy odbywające się po nawiązaniu stosunków gospodarczych z klientem. Niniejsze naruszenie podważa zaufanie do Spółki oraz wprowadza ryzyko braku kontroli nad tym komu i w jakim naprawdę celu udostępniane są produkty bankowe. Ustalając rodzaj oraz wysokość kary administracyjnej, Organ uwzględnił również zakres odpowiedzialności instytucji obowiązanej na niekorzyść Strony, oceniając ją jako pełną. Strona jest instytucją obowiązaną, która samodzielnie wykonuje obowiązki z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, w związku z czym tylko od niej zależy sposób organizacji pracy, dobór narzędzi i kadr.
4. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 16 lutego 2023 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że pomimo złożonych przez Spółkę wyjaśnień, w toku postępowania administracyjnego, odnośnie realizacji zaleceń pokontrolnych, Skarżąca nie wyeliminowała naruszeń związanych z identyfikacją i weryfikacją beneficjenta rzeczywistego. Potwierdzono to w trakcie kolejnej kontroli, przeprowadzonej od 14 listopada 2019 r. do 24 stycznia 2020 r. Ponadto, ponownie stwierdzono naruszenia związane z identyfikacją i weryfikacją beneficjenta rzeczywistego podczas kontroli Generalnego Inspektora Informacji Finansowej odbywającej się od 25 marca do 29 marca 2019 r. i obejmującej okres od 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji, Organ uzasadnił przesłanki wymierzenia Stronie administracyjnej kary pieniężnej oraz jej wysokość, uwzględniając stosownie do treści art. 150 ust. 4 ustawy o pppift: WSA, podzielił stanowisko Organu, że stwierdzone naruszenia świadczyły o wadliwości procesu identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego i wskazywały na jej istotny charakter. Ujawnione naruszenia wskazywały na znaczne braki procesu identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego. Stwierdzone naruszenia identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego dotyczyły ogólnie 31 klientów z puli badanej przez kontrolerów, czyli nie miały charakteru jednostkowego, lecz wskazywały na szerszy problem dotyczący procesu identyfikacji i weryfikacji beneficjentów rzeczywistych. Dlatego też, w ocenie WSA, naruszenie obowiązków dotyczących stosowania wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego poprzez brak identyfikacji i weryfikacji beneficjentów rzeczywistych podważa zaufanie do B. oraz wprowadza ryzyko braku kontroli nad tym komu i w jakim naprawdę celu udostępniane są produkty bankowe.

Sąd I instancji podzielił pogląd Organu na temat mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Kontrola została przeprowadzona w dniach 23 lipca 2018 r. - 3 sierpnia 2018 r., czyli już po wejściu w życie ustawy o pppift, i jej zakres obejmował weryfikację przestrzegania obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu wynikających zarówno z ustawy uprzednio obowiązującej tj. ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzm, która obowiązywała do 12 lipca 2018 r., jak i ustawy o pppif, która weszła w życie 13 lipca 2018 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte 4 kwietnia 2019 r., czyli również po dniu wejścia w życie ustawy o pppift, a jego przedmiotem było podejrzenie naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o pppift.

W sprawie, zdaniem WSA, nie mógł znaleźć zastosowania art. 189 ustawy o pppift albowiem postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej wszczęte zostało na gruncie ustawy o pppift. Nadto zgodnie z art. 21 ust. 3a ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu nakładanie kar pieniężnych w związku z naruszeniami stwierdzonymi w wyniku kontroli, o której mowa w ust. 3, należało wyłącznie do właściwości Generalnego Inspektora. W związku z tym, zdaniem WSA, zarówno w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego, zastosowanie mają przepisy ustawy o pppift, a nie ustawy uprzednio obowiązującej.

Za bezzasadny, w ocenie WSA, uznać należało zarzut, że większość umów dotyczących skrytek wskazanych w decyzji została zawarta przed wejściem w życie art. 8b poprzedniej ustawy, który to przepis dopiero wprowadzał obowiązek identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. WSA wskazał, że art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2009 poz.166 Nr 1317), stanowił, że instytucje obowiązane w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przeprowadzą w stosunku do dotychczasowych klientów na podstawie analizy ocenę ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Organu, że stwierdzone w wyniku kontroli Generalnego Inspektora Informacji Finansowej zaniechanie przez Spółkę stosowania środków bezpieczeństwa finansowego wobec klientów, z którymi zawarła umowy jeszcze przed wejściem w życie ustawy, miało charakter ciągły i trwający po wejściu w życie ustawy. Stwierdzone w wyniku kontroli zaniechanie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w odniesieniu do części klientów wskazanych w zaskarżonej decyzji nastąpiło pod rządami, poprzednio obowiązującej ustawy i trwało jeszcze po wejściu w życie ustawy, z uwagi na fakt utrzymywania przez Spółkę stosunków gospodarcze z tymi klientami. Zdaniem WSA nawet jeżeli stosunki gospodarcze z klientami zostały zakończone, to naruszenia przepisów ustawy o pppift przez Spółkę, zostały zidentyfikowane według stanu na koniec przeprowadzonej kontroli, tj. na 3 sierpnia 2018 r., czyli w dacie obowiązywania przepisów ustawy o pppift.

Jest to zatem początkowa data od której można liczyć bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie, jak wskazał Organ, z uwagi na fakt, że część postępowania prowadzona była w okresie trwania stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego w sprawie zastosowanie znajdują również przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałanie i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19). W art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19, ustawodawca wprost wskazał, że w sprawach z zakresu właściwości Organu bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 k.p.a. nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Za bezzasadne Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. albowiem nie zaistniały przesłanki wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania, a co za tym idzie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że Generalny Inspektor Informacji Finansowej przeprowadził w Spółce kontrolę okresie od 25 marca do 29 marca 2019 r. Kontrola dotyczyła przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy o pppift i obejmowała okres od 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2019r. W jej trakcie stwierdzono m.in., że w odniesieniu do części klientów, Spółka nie ustaliła w sposób prawidłowy beneficjentów rzeczywistych, poprzez poprzestanie na ustaleniu osób sprawujących kontrolę nad klientem, czy też nieprawidłowe ustalenie i udokumentowanie osób będących faktycznymi właścicielami klienta. Decyzją z 31 lipca 2020 r. nr IF6.721.2.2020 GIIF nałożył na B. karę administracyjną w formie kary pieniężnej w wysokości 4.500.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o pppif, a także za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o pppif, tj. obowiązku dokumentowania zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego.

Decyzją z 10 grudnia 2020 r. nr IF6.722.1.2020 Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję w całości i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężnej w wysokości 3.700.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o pppift, a także za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o pppift. Jak wskazał WSA okres kontroli Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w pewnym zakresie pokrywał się z okresem kontroli prowadzonej przez Organ (23 lipca 2016r. do 3 sierpnia 2018r.). Z porównania decyzji Organu oraz decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wynika, że Generalny Inspektor Informacji Finansowej jedynie w odniesieniu do 3 klientów o numerze modulo [...] również stwierdził naruszenie obowiązku identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego.

Mając jednak na uwadze, że kontrola Generalnego Inspektora Informacji Finansowej odbyła się prawie rok później (Organ zakończyła kontrolę 3 sierpnia 2018 r. zaś Generalny Inspektor Informacji Finansowej 29 marca 2019 r.), WSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy, jaki Generalny Inspektor Informacji Finansowej zastał w Spółce różnił się od stanu faktycznego kontrolowanego i ocenianego przez Organ. Nadto, istotne jest również zwrócenie uwagi na fakt odmienności celów postępowań prowadzonych przez Organ oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, a następnie Ministra.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie, uchylenie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Natomiast w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota niniejszej sprawy nie została wystarczająco wyjaśniona, wówczas na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
i. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA, pomimo, że decyzja została wydana w warunkach nieważności w wyniku naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanej przez Organ w I instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji uznania Organu za niezasadne zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez NSA w przedmiocie skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej przywoływany jako: "Minister") z 29 września 2021 r. od wyroku WSA z 21 lipca 2021 r. w sprawie V SA/Wa 1120/21, uchylającego decyzję Ministra z 10 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z 31 lipca 2020 r., mimo, że zachodziła tożsamość pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Organ oraz postępowaniem prowadzonym przez GIIF, rozstrzygniętym w drodze ostatecznej decyzji Ministra, która na moment wydania decyzji nie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, co skutkowało nieważnością decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., oraz naruszeniem zakazu ne bis in idem, wyrażonym w art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w art. 4 Protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 2 Konstytucji, co WSA, analizując należycie zarzuty Skargi, jak również nie będąc związany granicami jej zarzutów, powinien był dostrzec i wziąć pod uwagę nieważność decyzji; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA zaniechał dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a.; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

ii. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA i bezpodstawne uznanie za niezasadny zarzutu Spółki, co do naruszenia przez decyzję zasady ne bis in idem wyłącznie z uwagi na to, że zarzut ten był już podstawą uchylenia w wyroku V SA/Wa 1120/21 decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji GIIF, podczas gdy wskazany wyrok V SA/Wa 1120/21 jest nieprawomocny w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej Ministra i jako taki nie mógł stanowić podstawy uznania przez WSA zarzutu Spółki, co do nałożenia na Skarżącą w drodze decyzji kary pieniężnej z naruszeniem zakazu ne bis in idem za niezasadny; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odmówił zasadności zarzutom przedstawionym w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

iii. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA i tym samym utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 i art. 53 Prawa Przedsiębiorców, polegającym na:

a) bezpodstawnym uznaniu, że Strona nie ma prawa dowodzić istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej;
b) bezpodstawnej odmowie mocy dowodowej dokumentów załączonych przez B. do wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy oraz bezpodstawnym uznaniu, że przedstawienie przez Spółkę dodatkowych dokumentów wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznania można uznać co najwyżej za wykonanie jednego z zaleceń pokontrolnych;
c) braku wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do wiarygodności tych dokumentów i wniosków wynikających z ich treści w odniesieniu do momentu zastosowania przez Spółkę środków bezpieczeństwa finansowego wobec klientów, wobec których Spółka złożyła wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie dodatkowe dokumenty, przy jednoczesnym zaniechaniu rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść Spółki;
d) braku poinformowania Spółki o ewentualnych wątpliwościach co do wiarygodności tych dokumentów i przyczynach tych wątpliwości i umożliwienia B. wypowiedzenia się w tym zakresie;
– a w konsekwencji bezpodstawnym ustaleniu, że braki dokumentacyjne na etapie prowadzonej przez Organ kontroli świadczą o rzekomym niezastosowaniu przez środków bezpieczeństwa finansowego wobec klientów o numerach modulo [...], podczas gdy treść przedłożonych wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie dokumentów wskazuje, że środki bezpieczeństwa finansowego wobec tych klientów w postaci identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego zostały przeprowadzone we właściwym czasie, a pierwotne braki dokumentacyjne wynikały z problemów organizacyjnych i kadrowych po stronie Spółki, względnie z trudności w uzyskaniu do nich dostępu wynikających z procesu archiwizacji, natomiast przepisy prawa nie nakładają na strony postępowania administracyjnego żadnych ograniczeń co do możliwości zgłaszania wniosków dowodowych na etapie postępowania administracyjnego przed Organem zarówno I, jak i II instancji, co potwierdza praktyka Ministra w sprawie z odwołania od decyzji GIIF;
– które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odmówił zasadności zarzutom przedstawionym w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

iv. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA i tym samym utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na nieprawidłowym ustaleniu, że:

a) Spółka rzekomo nie dokonała identyfikacji beneficjenta rzeczywistego w stosunku do 6 klientów, co stanowiło 3,3 % próby kontrolnej, podczas gdy Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie przedstawiła dokumenty potwierdzające dokonanie identyfikacji beneficjenta rzeczywistego w stosunku do 4 klientów o numerach modulo [...], co powinno skutkować ustaleniem, że zaniechała identyfikacji beneficjenta rzeczywistego co najwyżej w stosunku do zaledwie 2 klientów, co stanowi co najwyżej 1,1 % próby kontrolnej;

oraz

b) Spółka rzekomo nie dokonała weryfikacji złożonego oświadczenia o beneficjencie rzeczywistym w stosunku do 10 klientów, co stanowiło 5,5 % próby kontrolnej, podczas gdy Spółka we wniosku o ponowne rozpoznanie przedstawił dokumenty potwierdzające dokonanie weryfikacji oświadczenia o beneficjencie rzeczywistym w stosunku do 5 klientów o numerach modulo [...], co powinno skutkować ustaleniem, że Spółka zaniechała weryfikacji oświadczenia o beneficjencie rzeczywistym, co najwyżej w stosunku do zaledwie 5 klientów, co stanowi co najwyżej 2,7 % próby kontrolnej;
– co w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez Organ nieprawidłowych ustaleń w zakresie wagi naruszenia Skarżącej i w konsekwencji wymierzeniem kary nieproporcjonalnie wysokiej do wagi naruszeń, jak również uznaniem, że z uwagi na istotny charakter naruszeń nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 150 ust. 5 pkt 1 ustawa o pppift; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odmówił zasadności zarzutom przedstawionym w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił Decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
v. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA i tym samym utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, mimo że została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i braku prawidłowego ustalenia w decyzji kluczowej kwestii dla zakresu odpowiedzialności Spółki, tj. momentu, w którym doszło do rzekomego naruszenia przez Spółkę przepisów ustawa o pppift w postaci braku identyfikacji beneficjentów rzeczywistych i weryfikacji ich tożsamości i w rezultacie braku ustalenia (i) przepisów właściwych dla oceny naruszeń zarzucanych Spółki (brak ustalenia, czy rzekome naruszenia powinny być oceniane na gruncie obecnej ustawa o pppift, czy też poprzedniej ustawa o pppift), (ii) czy w ogóle istniał po stronie Skarżącej obowiązek identyfikacji i weryfikacji wobec klientów posiadających skrytki sejfowe, a także (iii) czy i jeżeli tak, to w jakim zakresie, doszło do przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a jednocześnie braku rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości, co do momentu rzekomego naruszenia na korzyść Spółki (szczególnie w zakresie ewentualnego początku biegu przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej); uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odmówił zasadności zarzutom przedstawionym w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

vi. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi przez WSA i tym samym utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 Prawo przedsiębiorców, polegającym na nieprawidłowym ustaleniu przez Organ, że liczba stwierdzonych naruszeń w stosunku do całkowitej liczby analizowanych przypadków stanowi okoliczność faktyczną sprawy, która wskazuje na powtarzalność naruszeń, przy jednoczesnym pominięciu przez Organ przy ustalaniu wagi oraz zakresu zarzucanych naruszeń całkowitej liczby klientów i skali jego działalności, a w konsekwencji na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń w zakresie wagi zarzucanych Organowi naruszeń oraz ich zakresu, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 150 ust. 4 pkt 1 ustawa o pppift; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odmówił zasadności zarzutom przedstawionym w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

vii. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do:

a) zarzutu z pkt II.l.iv.c petitum skargi dotyczącego naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającego na nieprawidłowym ustaleniu, że Spółka rzekomo nie posiadała dokumentów potwierdzających weryfikację złożonego oświadczenia o beneficjencie rzeczywistym w stosunku do 15 klientów, dla których skrytka sejfowa była jedynym produktem, co stanowiło 37,5% próby kontrolnej, podczas gdy część skrytek sejfowych należała do tych samych klientów, w konsekwencji czego zarzucane przez Organ braki dotyczyły w istocie jedynie 10 klientów, dla których skrytka sejfowa była jedynym produktem, co stanowi co najwyżej 25 % próby kontrolnej;
b) zarzutu z pkt II. 1.vii petitum skargi dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 150 ust. ustawa o pppift w zw. z art. 12 i art. 14 Prawa Przedsiębiorców, polegającego na nałożeniu na Spółkę nieproporcjonalnie wysokiej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w praktyce Organ do 2019 r. co do zasady nie nakładał na instytucje obowiązane administracyjnych kar pieniężnych w związku z naruszeniem przepisów poprzedniej ustawa o pppift lub obecnej ustawa o pppift, a przy tym zdecydowana większość rzekomych naruszeń Spółki miała miejsce jeszcze w trakcie obowiązywania poprzedniej ustawa o pppift (obecna ustawa o pppift weszła w życie 13 lipca 2018 r., natomiast kontrola Organu obejmowała okres od 1 lipca 2016 do 3 sierpnia 2018 r.), w trakcie obowiązywania której maksymalna kara pieniężna wynosiła 750.000 zł, co z kolei skutkowało naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, zasady pewności prawa (w tym zasady określoności kary) oraz zasady proporcjonalności;
c) zarzutu z pkt II.2.(ii) petitum skargi dotyczącego naruszenia art. 150 ust. 4 pkt 7 ustawa o pppift poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że za uprzednie naruszenie przepisów ustawy przez instytucję obowiązaną może być uznane naruszenie, do którego doszło już po okresie objętym kontrolą, w trakcie którego stwierdzono naruszenia i za które nakładana jest kara administracyjna;
d) zarzutu z pkt II.2.(iv) petitum skargi dotyczącego naruszenia art. 151 ust. 1 w zw. z art. 150 ust. 5 pkt 2 Ustawy AML w zw. z art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 151 ust. 1 ustawa o pppift pozwala nałożyć na instytucję obowiązaną karę pieniężną za to samo zachowanie jednocześnie przez wszystkie wymienione w tym przepisie organy administracji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te sprzeciwiają się możliwości jednoczesnego nałożenia kar administracyjnych na instytucję obowiązaną za to samo zachowanie i na podstawie tych samych przepisów przez wszystkie organy administracji publicznej wymienione w art. 151 ust. 1 ustawa o pppift;
– które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w miejsce dokonania rzeczywistej kontroli decyzji, do czego był zobowiązany na gruncie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a., w sposób nieuzasadniony odstąpił od dokonania oceny zasadności wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi; podczas gdy jeżeli WSA nie dopuściłby się tego naruszenia, to uwzględniłby skargę (w miejsce jej oddalenia) i uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
i. naruszenie art. 150 ust 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 31za ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez WSA i uznanie za zasadne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków ustawowych, pomimo że od rzekomego naruszenia prawa przez Spółkę (tj. niezastosowania środków bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji klienta i weryfikacji jego tożsamości w momencie nawiązania stosunków gospodarczych z klientami o numerach modulo: [...] oraz [...] oraz z klientami posiadającymi skrytki sejfowe o numerach: [...]) do momentu nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie decyzji upłynęło ponad pięć lat, zaś przepisy ustawy "covidowej", interpretowane w zgodzie z Konstytucją, nie wstrzymały biegu terminu przedawnienia możliwości nałożenia kary, co do wszystkich naruszeń stwierdzonych podczas kontroli; wskazane niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem tym, że WSA uznał, że Organ prawidłowo nałożył karę pieniężną, podczas gdy gdyby WSA prawidłowo zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, to doszedłby do wniosku, że Organowi przynajmniej w części nie przysługiwałoby uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ terminu przedawnienia karalności zarzucanych naruszeń;

ii. naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię przez WSA i błędne uznanie, że bieg terminu przedawnienia karalności za brak identyfikacji oraz weryfikacji beneficjenta rzeczywistego rozpoczyna się wraz z momentem zakończenia kontroli i to niezależnie od tego, czy relacja gospodarcza z danym klientem zakończyła się jeszcze przed wszczęciem kontroli, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że bieg terminu przedawnienia za brak identyfikacji oraz weryfikacji beneficjenta rzeczywistego biegnie od momentu naruszenia prawa przez Spółkę, tj. od momentu zaniechania zastosowania identyfikacji oraz weryfikacji beneficjenta rzeczywistego, i nie może rozpoczynać biegu od dnia zakończenia kontroli, szczególnie w sytuacji, gdy relacja z danym klientem zakończyła się jeszcze przed jej wszczęciem; wskazana błędna wykładnia przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała bowiem tym, że WSA uznał, że Organ prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną, podczas gdy gdyby WSA dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, to doszedłby do wniosku, że nałożenie kary pieniężnej przynajmniej w części nie byłoby uzasadnione z uwagi na upływ terminu przedawnienia karalności zarzucanych naruszeń;

iii. naruszenie art 150 ust 4 ustawa o pppift w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez WSA i uznanie za zasadne uwzględnienia przez Organ przy wymiarze kary pozaustawowej przesłanki wymiaru kary w postaci niewykonania zaleceń Organu, podczas gdy art. 150 ust. 4 ustawa o pppift nie wymienia tej przesłanki jako samoistnej podstawy do zaostrzenia kary, a Organ prawidłowo ustalił, że Spółka należycie współpracowała z Organem; wskazane niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem tym, że WSA uznał, że Organ prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną zgodnie z dyrektywami wymiaru kary, podczas gdy gdyby WSA prawidłowo zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, to doszedłby do wniosku, że kara pieniężna jest niewspółmiernie wysoka z uwagi na uwzględnienie pozaustawowych przesłanek wymiaru kary;

iv. naruszenie art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 150 ust. 3 pkt 2, art. 150 ust. 4 oraz art. 147 pkt 4 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189 ustawa o pppift w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez WSA i nałożenie kary pieniężnej na ich podstawie, mimo, że rzekome naruszenia prawa, za które została nałożona kara pieniężna miały miejsce jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, co z kolei powinno skutkować zastosowaniem do zachowania Spółki, co najwyżej przepisów poprzedniej ustawa o pppift, w szczególności art. 34c ust. 1 poprzedniej ustawa o pppift; wskazane niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem tym, że WSA uznał, że Organ prawidłowo ocenił zachowanie Spółki i nałożył na niego karę pieniężną na podstawie przepisów obecnej ustawa o pppift, podczas gdy gdyby WSA prawidłowo zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, to doszedłby do wniosku, że zachowanie Spółki powinno zostać ocenione na podstawie przepisów poprzedniej ustawa o pppift, a co za tym idzie, również kara pieniężna mogła zostać nałożona na Spółkę, co najwyżej na podstawie przepisów poprzedniej ustawa o pppift i tym samym powinna zostać nałożona w zdecydowanie niższej wysokości;

v. naruszenie art. 151 ust. 1 pkt 3 w zw. z ar. 147 pkt. 4 lit. a, art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawa o pppift w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 53 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię przez WSA i błędne uznanie za zasadne stanowiska Organu, zgodnie z którym przepisy te przewidują nałożenie kary pieniężnej za brak identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego stwierdzony w trakcie kontroli, niezależnie od tego, czy naruszenia te rzeczywiście zaistniały, tj. niezależnie od tego, czy instytucja obowiązana rzeczywiście nie dokonała identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego, mimo że okoliczność tę wykazała dowodami przedstawionymi na etapie ponownego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że kara nakładana jest na instytucje obowiązane za rzeczywiste niedopełnienie obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego w czasie, gdy obowiązek ten powinien zostać zrealizowany (nawiązanie relacji z klientem), a instytucja obowiązana ma możliwość składania wniosków dowodowych wskazujących na odmienne fakty niż te stwierdzone przez Organ w toku kontroli i utrwalone w protokole kontroli; wskazana błędna wykładnia przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała bowiem tym, że WSA uznał, że Organ prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną, podczas gdy gdyby WSA dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, to doszedłby do wniosku, że Organ powinien był uwzględnić, że Spółka wykazała przynajmniej w części realizację obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego w kontrolowanym okresie, co powinno wypływać na wysokość ewentualnej kary.
7. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

8. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia i podniesionych podstaw, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty pozostające w bezpośrednim związku merytorycznym rozpoznano łącznie. Kolejność rozpoznania zarzutów nie odpowiada kolejności przyjętej w petitum skargi kasacyjnej: w pierwszej kolejności rozpoznano zarzuty dotyczące oceny materiału dowodowego i ustalenia zakresu naruszeń przypisanych B. (pkt II.1.(iii) lit. a-d, II.1.(iv) oraz II.1.(v), a także II.2.(i), (ii), (iv) i (v) petitum), ponieważ od wyniku ich rozpoznania zależy, czy i w jakim zakresie można w ogóle przystąpić do oceny zarzutów dotyczących nieważności Decyzji oraz naruszenia zakazu ne bis in idem (pkt II.1.(i) oraz II.1.(ii) petitum).

9. Ocena zarzutu nieważności Decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga ustalenia, czy postępowanie zakończone Decyzją i postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 10 grudnia 2020 r. dotyczyły tej samej sprawy administracyjnej. Ocena zarzutu naruszenia zakazu ne bis in idem, wywodzonego zarówno z art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy o pppift, jak i z art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 4 Protokołu nr 7 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2 Konstytucji, wymaga z kolei ustalenia, czy kara nałożona Decyzją i kara nałożona decyzją Ministra dotyczą tego samego zachowania B. Obie te oceny mają wspólny punkt wyjścia: wymagają wiedzy o tym, jakie konkretnie naruszenia, wobec ilu i których klientów, zostały B. ostatecznie przypisane.

10. Jak wykazano w dalszej części niniejszego uzasadnienia (pkt 12-34), ustalenia Komisji co do zakresu i opisu naruszeń przypisanych B. są wadliwe z powodu nierozpoznania przedstawionych przez B. dowodów oraz nieustalenia momentu aktualizacji obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego wobec poszczególnych klientów, co rzutuje zarówno na liczbę naruszeń, jak i na właściwe w czasie przepisy materialne, na podstawie których naruszenia te należy oceniać. Dopóki te ustalenia nie zostaną poczynione na nowo przez Organ, nie jest możliwe stwierdzenie, w jakim ostatecznie zakresie zachowanie B., za które nałożono karę Decyzją, pokrywa się z zachowaniem, za które karę nałożono decyzją Ministra. Ocena zarzutów nieważności i naruszenia zakazu ne bis in idem byłaby w tym stanie rzeczy przedwczesna: opierałaby się na zakresie naruszeń ustalonym przez Komisję wadliwie, a więc na materiale, który sam podlega uchyleniu z przyczyn wskazanych w dalszej części uzasadnienia.

11. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wyrokiem z 6 maja 2025 r. (sygn. akt II GSK 2426/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 1120/21) i oddalił skargę B. na decyzję Ministra, wobec czego decyzja Ministra z 10 grudnia 2020 r. jest obecnie ostateczna i prawomocna. Znaczenie tego orzeczenia dla rozpatrywanej sprawy wynika z art. 170 p.p.s.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął po pierwsze, że zastosowanie art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy o pppift wymaga, aby wcześniejsza kara innego organu została nałożona decyzją prawomocną, oraz po drugie, że przesłanka "tego samego zachowania" z tego przepisu wymaga pełnej, nie jedynie częściowej, tożsamości ocenianego zachowania. Stanowisko to będzie miało znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Organ, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym ustaleniu zakresu naruszeń przypisanych B. okaże się, że zachodzi choćby częściowe pokrywanie się tego zakresu z zakresem objętym decyzją Ministra. Wobec nieustalenia jeszcze ostatecznego zakresu naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do samodzielnego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, czy stanowisko to prowadzi do wniosku o zasadności, czy o niezasadności zarzutów z pkt II.1.(i) oraz II.1.(ii) petitum, i pozostawia tę ocenę Organowi w toku ponownego rozpoznania sprawy, z zastrzeżeniem wskazanej wyżej wykładni jako wiążącej.

12. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny zarzutu naruszenia zakazu ne bis in idem jest wadliwe, co ma znaczenie dla oceny zarzutu z pkt II.1.(vii) petitum, rozpoznanego w pkt 39 poniżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł oddalenie zarzutu z pkt II.1.(ii) petitum skargi kasacyjnej na tezie o odmienności celów postępowania prowadzonego przez Komisję i postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, a następnie Ministra, nie wyjaśniając, w jaki sposób ta odmienność miałaby wyłączać tożsamość przedmiotową konkretnego rozstrzygnięcia sankcyjnego, a nie tylko różnicować kompetencje ustawowe obu organów w ogólności. Sąd pierwszej instancji oparł się ponadto na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 1120/21), który w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie był prawomocny, a następnie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK 2426/21), z przyczyn niezależnych od kwestii pierwszeństwa postępowań, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obu tych punktach jest niewystarczająca.

13. B. zarzuca w pkt II.1.(iii) lit. a-d petitum skargi kasacyjnej bezpodstawną odmowę mocy dowodowej dokumentom złożonym wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącym klientów o numerach modulo [...] (w zakresie identyfikacji) oraz [...] (w zakresie weryfikacji oświadczenia o beneficjencie rzeczywistym), brak wyjaśnienia wątpliwości co do wiarygodności tych dokumentów oraz brak umożliwienia B. wypowiedzenia się w tym zakresie. W pkt II.1.(iv) petitum B. wiąże z tym uchybieniem błędne ustalenie skali naruszeń jako obejmującej odpowiednio 6 i 10 klientów, zamiast, jak twierdzi B., odpowiednio 2 i 5 klientów. Zarzut ten ma swój odpowiednik materialnoprawny w pkt II.2.(v) petitum, w którym B. zarzuca naruszenie art. 151 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 147 pkt 4 lit. a, art. 150 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o pppift, polegające na przyjęciu, że kara nakładana jest za sam fakt braku identyfikacji stwierdzony w protokole kontroli, niezależnie od tego, czy naruszenie rzeczywiście zaistniało, podczas gdy instytucji obowiązanej przysługuje możliwość wykazania w toku postępowania administracyjnego, w tym na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że obowiązek zrealizowano w czasie, gdy powinien zostać zrealizowany, to jest w momencie nawiązania relacji z klientem. Zarzuty te, procesowy i materialnoprawny, dotyczą tego samego uchybienia i wymagają rozpoznania łącznego.

14. Komisja odmówiła tym dokumentom znaczenia dowodowego, przyjmując, że dokumentacja przedstawiona po zakończeniu kontroli, dotycząca okresu objętego kontrolą, nie może korygować ustaleń protokołu kontroli, oraz że sam fakt złożenia dokumentów na tak późnym etapie świadczy o niewiarygodności twierdzeń B. o ich wcześniejszym istnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko w całości, dodając własną ocenę, że mało wiarygodne jest, aby Strona, posiadając te dokumenty, nie przedstawiła ich na żadnym etapie kontroli.

15. Stanowisko to, choć nie jest arbitralne, budzi zastrzeżenia z uwagi na sposób jego uzasadnienia. Zarówno Komisja, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny pominęły odniesienie się do konkretnego argumentu B., że przedłożone dokumenty noszą daty wystawienia (odnotowane na pieczątkach lub w treści dokumentów) wcześniejsze niż data wszczęcia kontroli, co, gdyby argument ten był trafny, stanowiłoby okoliczność istotną dla oceny wiarygodności tych dokumentów, niezależną od tego, kiedy zostały Organowi przedstawione. Żaden z Organów orzekających w sprawie nie wskazał, czy tę okoliczność zbadano i z jakich przyczyn uznano ją za nieistotną lub niewiarygodną. Ocena dowodu nie może ograniczać się do stwierdzenia, że jego złożenie na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy jest spóźnione i podejrzane. Organ obowiązany jest, na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozważyć treść i cechy samego dokumentu, w tym okoliczności wskazujące na czas jego rzeczywistego powstania, a nie wyłącznie moment jego złożenia w postępowaniu.

16. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje natomiast podstaw do przyjęcia postulowanego przez B. stanowiska odwrotnego, to jest automatycznego uznania tych dokumentów za w pełni wiarygodne i rozstrzygającego zmniejszenia liczby stwierdzonych naruszeń do wskazanych przez B. wartości. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r. (sygn. akt I GSK 546/22), na który powołuje się B., wskazuje jedynie, że ustalenia protokołu kontroli nie tworzą niewzruszalnego domniemania i mogą być podważane przez stronę, co nie oznacza jednak, że każde złożone przez stronę zaprzeczenie automatycznie obala te ustalenia. Ocena wiarygodności tych konkretnych dokumentów, w tym znaczenia dat na nich wskazanych oraz przyczyn, dla których nie zostały przedstawione w toku kontroli, wymaga ponownego, rzetelnego rozważenia przez organ w toku dalszego postępowania.

17. Znaczenie tego uchybienia wykracza jednak poza samą ocenę wiarygodności poszczególnych dokumentów. Ustalenie, jak w rzeczywistości przebiegała realizacja przez B. obowiązku identyfikacji i weryfikacji wobec konkretnych klientów, w tym na podstawie dowodów przedstawionych na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozostaje w nierozerwalnym związku z opisem zarzucanego naruszenia, a w szczególności z ustaleniem, czy i kiedy w odniesieniu do danego klienta zaktualizowały się przesłanki stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 35 ustawy o pppift. Naruszenie obowiązku, który aktualizuje się w określonym momencie, nie może być opisane, ani ocenione co do jego zakresu czasowego, bez wskazania tego momentu. Zarzut z pkt II.1.(v) petitum wprost obejmuje zaniechanie ustalenia, czy w ogóle istniał po stronie B. obowiązek identyfikacji i weryfikacji wobec klientów posiadających skrytki sejfowe, oraz zaniechanie ustalenia momentu, w którym miało dojść do naruszenia. Oceny tego zarzutu nie można przeprowadzić bez odwołania się do przepisu, który definiuje, kiedy taki obowiązek się aktualizuje. Sięgnięcie po art. 35 ustawy o pppift (oraz odpowiadający mu zakresowo art. 8b ustawy poprzednio obowiązującej) jest zatem elementem oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, nie wykroczeniem poza jej granice.

18. Znaczenie to jest szczególnie widoczne w odniesieniu do klientów, dla których skrytka sejfowa była jedynym produktem posiadanym w B.. Wobec tych klientów jedyną okolicznością, która mogła aktualizować obowiązek stosowania środków bezpieczeństwa finansowego na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o pppift, było nawiązanie stosunków gospodarczych (pkt 1) w postaci zawarcia umowy o udostępnienie skrytki. Żadna z pozostałych okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o pppift, dotyczących transakcji okazjonalnych, transakcji gotówkowych, obstawiania stawek, podejrzenia prania pieniędzy lub wątpliwości co do danych identyfikacyjnych, nie mogła w ich przypadku wystąpić, skoro klienci ci nie korzystali z żadnego innego produktu B. generującego takie zdarzenia. Ustalenie daty zawarcia umowy o skrytkę sejfową jest więc dla tej grupy klientów jedynym możliwym punktem odniesienia dla oceny, czy i kiedy powstał obowiązek, którego niedopełnienie się zarzuca.

19. Komisja nie poczyniła takiego ustalenia dla żadnego z piętnastu klientów posiadających wyłącznie skrytki sejfowe, ograniczając się do wskazania jednej, wspólnej dla wszystkich 31 naruszeń daty zakończenia kontroli (3 sierpnia 2018 r.) jako miarodajnej dla oceny zgodności z prawem zachowania B. a Wojewódzki Sąd Administracyjny deficyt tych ustaleń zaaprobował. Uchybienie to prowadzi do wniosku, że zarzut z pkt II.1.(v) petitum skargi kasacyjnej jest zasadny.

20. Rozpoznanie tego zarzutu wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czy obowiązek stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz podejmowania uzasadnionych czynności w celu weryfikacji jego tożsamości (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o pppift; wcześniej art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2000 r.) ma charakter ciągły, czy aktualizuje się punktowo. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że obowiązek ten nie ma charakteru ciągłego. Aktualizuje się on punktowo, w chwilach wskazanych przez ustawę, co do zasady w momencie nawiązania stosunków gospodarczych z klientem (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o pppift), a poza tym wyłącznie w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o pppift. Odróżnia to omawiany obowiązek od obowiązku bieżącego monitorowania stosunków gospodarczych z art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy o pppift, który z natury rozciąga się w czasie, i którego niedopełnienie może trwać nieprzerwanie przez cały okres relacji z klientem.

21. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął przeciwne stanowisko, uznając obowiązek identyfikacji i weryfikacji za obowiązek "ciągły i trwający", powołując się na ustalenia poczynione w innej sprawie, dotyczącej decyzji Ministra, oraz na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06). Uchwała ta dotyczy jednak ogólnej zasady międzyczasowej: nowa ustawa znajduje zastosowanie do stanów faktycznych trwających w chwili jej wejścia w życie. Zasada ta zakłada, że oceniany stan ma charakter trwający, nie rozstrzyga natomiast tego, czy konkretny obowiązek prawny, którego niedopełnienie się zarzuca, sam ma charakter trwały, czy aktualizuje się jednorazowo. To rozstrzygnięcie wymaga wykładni przepisu materialnego regulującego dany obowiązek, nie ogólnej reguły intertemporalnej. Ani Komisja, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśniły, w jaki sposób czynność identyfikacji i weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego, z natury polegająca na jednorazowym ustaleniu i potwierdzeniu określonych danych, mogłaby być wykonywana w sposób ciągły, ani od jakiego dnia do jakiego dnia taki ciągły obowiązek miałby trwać. Argumentacja w tym zakresie ogranicza się do przywołania wniosku z innej sprawy, bez samodzielnego wyjaśnienia mechanizmu tej ciągłości w odniesieniu do ocenianego obowiązku, jest zatem niewystarczająca.

22. Przyjęcie, że obowiązek identyfikacji aktualizuje się punktowo, prowadzi do wniosku, że oceny zgodności z prawem zachowania B. należy dokonywać według stanu prawnego obowiązującego w dniu aktualizacji obowiązku wobec danego klienta, ustalonym na podstawie art. 35 ustawy o pppift (lub odpowiednio art. 8b ustawy poprzednio obowiązującej), co do zasady w dniu nawiązania z nim stosunków gospodarczych, nie w dniu zakończenia kontroli ani w dniu wydania decyzji administracyjnej. Trwanie stosunku gospodarczego z klientem jest okolicznością faktyczną odrębną od trwania obowiązku prawnego, którego niedopełnienie się zarzuca, i nie przekształca jednorazowego obowiązku identyfikacyjnego w obowiązek trwały.

23. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 189c k.p.a., zgodnie z zarzutem z pkt II.2.(iv) petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten nakazuje, w razie zmiany przepisów w okresie między naruszeniem prawa a wydaniem decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, stosowanie ustawy nowej, z zastrzeżeniem stosowania ustawy dotychczasowej, jeżeli jest względniejsza (korzystniejsza) dla strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył zastosowanie art. 189c k.p.a., przyjmując, że skoro sama kontrola i postępowanie administracyjne zostały wszczęte po wejściu w życie ustawy o pppift, to do oceny zachowania B. znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy tej ustawy, a art. 189 ustawy o pppift (przepis intertemporalny odnoszący się do kontynuacji postępowań w toku) wyklucza sięganie do przepisów poprzednich. Rozumowanie to jest wadliwe. Art. 189 ustawy o pppift jest normą wyłącznie proceduralną, rozstrzygającą, według jakiego reżimu procesowego kontynuować postępowania rozpoczęte przed zmianą ustawy, nie rozstrzyga natomiast, które przepisy materialne stosować do oceny czynu popełnionego przed tą zmianą. Ustalenie, że art. 189 ustawy o pppift nie ma w niniejszej sprawie zastosowania (co jest prawdą, skoro postępowanie wszczęto już pod rządami nowej ustawy), nie uprawnia do wniosku, że wyłączone jest przez to również zastosowanie ogólnej normy kolizyjnej prawa materialnego z art. 189c k.p.a., który reguluje zupełnie inną materię i którego ustawa o pppift nie wyłącza żadnym przepisem szczególnym. Sąd pierwszej instancji, przyjmując inaczej, dokonał nieuprawnionego przeniesienia wniosku z jednej normy proceduralnej na materię materialnoprawną, której ta norma nie obejmuje. Zastosowanie art. 189c k.p.a. wymaga zatem ustalenia, dla każdego klienta odrębnie, na podstawie art. 35 ustawy o pppift (lub art. 8b ustawy poprzednio obowiązującej), czy dzień aktualizacji obowiązku przypadał pod rządami ustawy dotychczasowej, czy ustawy obecnej, ponieważ tylko takie ustalenie pozwala rozstrzygnąć, który reżim prawny, a w szczególności który maksymalny wymiar kary, znajduje zastosowanie.

24. Wykładnia ta ma szczególne znaczenie praktyczne w odniesieniu do klientów posiadających skrytki sejfowe, wobec których, jak wskazano w pkt 18-19, wyłącznym możliwym momentem aktualizacji obowiązku jest dzień zawarcia umowy o skrytkę. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do części tych klientów umowy zawarto jeszcze pod rządami ustawy z 16 listopada 2000 r., w tym, jak wskazuje B., przed 22 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie art. 8b tej ustawy w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 166, poz. 1317), którym po raz pierwszy wprowadzono do ustawy obowiązek identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i podejmowania czynności w celu weryfikacji jego tożsamości (art. 8b ust. 3 pkt 2).

25. Rozstrzygnięcie konsekwencji tej okoliczności wymaga jednak wyjaśnienia dalszej kwestii, istotniejszej niż sam fakt, że w dniu zawarcia umowy obowiązku jeszcze nie było. Ustawa z 25 czerwca 2009 r. w art. 17 nałożyła na instytucje obowiązane obowiązek przeprowadzenia w terminie dwunastu miesięcy od jej wejścia w życie, w stosunku do dotychczasowych klientów, oceny ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy zmienianej. Przez dotychczasowego klienta w rozumieniu art. 17 nowelizacji należy rozumieć każdego klienta, który w dniu wejścia w życie nowelizacji jest już klientem B., niezależnie od tego, kiedy relacja została nawiązana, o ile tylko nawiązano ją wcześniej. Nie jest nim natomiast były klient, ponieważ z chwilą zamknięcia wszystkich rachunków i rozwiązania umów bank przestaje świadczyć usługi, a podmiot traci status klienta (por. art. 2 ust. 2 pkt 11 obecnej ustawy o pppift).

26. Odrębnego rozstrzygnięcia wymaga natomiast zakres obowiązku nałożonego przez art. 17 nowelizacji na instytucje obowiązane w odniesieniu do dotychczasowych klientów. Przepis ten odsyła literalnie wyłącznie do oceny ryzyka z art. 8b ust. 1 ustawy zmienianej, nie do obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego z art. 8b ust. 3 pkt 2. Wykładnia językowa przemawia zatem za stanowiskiem, że art. 17 nowelizacji nie nakładał na instytucje obowiązane obowiązku identyfikacji dotychczasowych klientów, a jedynie obowiązek dokonania wobec nich oceny ryzyka. Takiej wykładni nie sposób jednak przyjąć w oderwaniu od art. 8b ust. 1 ustawy zmienianej, do którego art. 17 nowelizacji odsyła, a który stanowi, że zakres stosowania środków bezpieczeństwa finansowego (obejmujących, na podstawie ust. 3 pkt 2, identyfikację i weryfikację) jest określany na podstawie tej właśnie oceny ryzyka. Nałożenie na instytucje obowiązane obowiązku przeprowadzenia oceny ryzyka wobec dotychczasowych klientów w terminie dwunastu miesięcy od wejścia w życie nowelizacji nie pozostaje więc bez wpływu na zakres środków bezpieczeństwa finansowego, jakie powinny być wobec tych klientów następnie zastosowane, skoro ta właśnie ocena ryzyka ten zakres wyznacza.

27. Rozstrzygające znaczenie ma w tym miejscu moment, od którego ewentualny obowiązek identyfikacji dotychczasowego klienta należałoby liczyć. Nie można przyjąć, że obowiązek ten powstał retroaktywnie, z dniem nawiązania stosunku gospodarczego, przypadającym niekiedy wiele lat przed wprowadzeniem samego obowiązku do ustawy, ponieważ przepisy sankcjonujące niedopełnienie obowiązków administracyjnoprawnych nie mogą być wykładane w sposób obejmujący zdarzenia sprzed ich wejścia w życie. Można natomiast bronić stanowiska, że dla dotychczasowych klientów obowiązek zastosowania środków bezpieczeństwa finansowego we właściwym, wynikającym z oceny ryzyka zakresie, w tym identyfikacji, powinien zostać zrealizowany najpóźniej z upływem terminu, w którym ocena ryzyka miała zostać przeprowadzona na podstawie art. 17 nowelizacji, to jest do 22 października 2010 r. Stanowisko takie stanowi próbę uzgodnienia literalnego brzmienia art. 17 nowelizacji, ograniczonego do oceny ryzyka, ze strukturalnym związkiem między tą oceną a zakresem stosowania pozostałych środków bezpieczeństwa finansowego, wynikającym z art. 8b ust. 1 ustawy zmienianej.

28. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska dalej idącego, według którego sam fakt kontynuowania relacji z dotychczasowym klientem, bez względu na moment przeprowadzenia lub zaniechania oceny ryzyka, uzasadniałby przypisanie B. obowiązku identyfikacji tego klienta od chwili, w której relację nawiązano, lub w oderwaniu od terminu wskazanego w art. 17 nowelizacji. Stanowisko takie odczytuje w art. 17 nowelizacji obowiązek identyfikacji, którego przepis ten literalnie nie zawiera, i pozostaje w sprzeczności z zasadą ścisłej wykładni przepisów sankcjonujących niedopełnienie obowiązków administracyjnoprawnych.

29. Rozstrzygnięcie, które z przedstawionych w pkt 26-28 stanowisk co do zakresu obowiązku dotychczasowego klienta przyjąć, ma znaczenie dla ustalenia właściwego w czasie reżimu prawnego wobec klientów, z którymi stosunek gospodarczy nawiązano przed 22 października 2009 r., a którzy pozostawali klientami B. po tej dacie, oraz, w konsekwencji, dla zastosowania art. 189c k.p.a. wskazanego w pkt 23. Rozstrzygnięcie to należy do Komisji w toku ponownego rozpoznania sprawy, po ustaleniu, na podstawie materiału dowodowego uzupełnionego zgodnie z wytycznymi z niniejszego uzasadnienia, dokładnej daty nawiązania stosunku gospodarczego z każdym z klientów oraz ewentualnej daty przeprowadzenia przez B. oceny ryzyka wobec dotychczasowych klientów, o której mowa w art. 17 nowelizacji.

30. W zależności od ustaleń końcowych w zakresie momentu nawiązania stosunku gospodarczego przyjąć należy, że dla relacji nawiązanych po 22 października 2009 r., a przed wejściem w życie ustawy o pppift (13 lipca 2018 r.), gdzie powyższa wątpliwość interpretacyjna nie występuje, zastosowanie znaleźć powinien art. 189c k.p.a., nakazujący porównanie surowości sankcji przewidzianej w ustawie dotychczasowej (maksymalny wymiar kary 750.000 zł) z sankcją przewidzianą w ustawie obecnej (maksymalny wymiar odpowiadający równowartości 5.000.000 euro albo 10% obrotu). W konsekwencji oznacza to rozważenie zastosowania ustawy korzystniejszej dla B. w odniesieniu do tej części naruszeń.

31. Powyższe rozstrzygnięcia wymagają, dla każdego z 31 stwierdzonych naruszeń odrębnie, ustalenia daty faktycznego nawiązania stosunku gospodarczego z danym klientem na podstawie art. 35 ustawy o pppift, czego Komisja nie uczyniła, poprzestając na ogólnym wskazaniu daty zakończenia kontroli jako miarodajnej dla oceny wszystkich naruszeń łącznie. Uchybienie to, polegające na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w tym zakresie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bez tego ustalenia nie można ocenić, czy i w jakim zakresie do zarzucanych naruszeń w ogóle istniała podstawa prawna, a jeśli istniała, to na podstawie którego reżimu prawnego i w jakim maksymalnym wymiarze.

32. Ta sama wada dotyczy oceny przedawnienia karalności, będącej przedmiotem zarzutów materialnoprawnych z pkt II.2.(i) i II.2.(ii) petitum skargi kasacyjnej. Termin przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., biegnie od dnia naruszenia prawa, rozumianego jako dzień, w którym nastąpiło zaniechanie dopełnienia obowiązku w momencie jego aktualizacji, ustalonym zgodnie z art. 35 ustawy o pppift, nie od dnia zakończenia kontroli, w toku której naruszenie zostało ujawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dniem właściwym dla liczenia biegu przedawnienia jest dzień zakończenia kontroli Komisji (3 sierpnia 2018 r.), ponieważ według tego stanu ustalono naruszenia. Stanowisko to utożsamia moment ujawnienia naruszenia z momentem jego popełnienia. Są to jednak odrębne zdarzenia, a art. 189g § 1 k.p.a. wiąże początek biegu przedawnienia wyłącznie z drugim z nich. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji, wybierając moment przeprowadzenia i zakończenia kontroli, sam decydowałby o początku biegu terminu przedawnienia własnego uprawnienia sankcyjnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z funkcją tej instytucji, mającą chronić jednostkę przed nieograniczoną w czasie niepewnością co do jej sytuacji prawnej.

33. Konsekwentnie, dla każdego z ustalonych naruszeń, po dokonaniu ustaleń w zakresie ulokowania ich w przestrzeni czasu (ustawa dotychczasowa, ustawa obecna), ocena przedawnienia musi być przeprowadzona odrębnie, licząc pięcioletni termin od dnia aktualizacji obowiązku wobec danego klienta, z zastrzeżeniem zawieszenia biegu terminu na podstawie art. 31za ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, które weszło w życie 31 marca 2020 r. i nie mogło wstrzymać biegu terminów, które upłynęły wcześniej. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie z art. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, na które B. powołuje się w ramach zarzutu z pkt II.2.(i) petitum skargi kasacyjnej, skoro przeciwna wykładnia prowadziłaby do nieproporcjonalnego wydłużenia stanu niepewności prawnej strony postępowania. Ocena zbiorcza, przyjmująca jedną datę dla wszystkich 31 naruszeń, jest nieprawidłowa.

34. Zarzut dotyczący uwzględnienia niewykonania zaleceń pokontrolnych przy wymiarze kary (pkt II.2.(iii) petitum) jest niezasadny. B. wywodzi, że art. 150 ust. 4 ustawy o pppift nie wymienia niewykonania zaleceń pokontrolnych jako samoistnej przesłanki zaostrzenia kary, w związku z czym jej uwzględnienie przez Komisję stanowi zastosowanie przesłanki pozaustawowej. Wskazać jednak należy, że fakt niewykonania zaleceń, prowadzący do przedłużającego się stanu niezgodności z prawem, mieści się w ustawowej przesłance czasu trwania naruszenia z art. 150 ust. 4 pkt 1 ustawy o pppift. Komisja nie wprowadziła nowej, nieprzewidzianej ustawą okoliczności, lecz zastosowała istniejącą przesłankę do stanu faktycznego, w którym naruszenie nie zostało usunięte mimo wskazania przez organ nadzoru konkretnych działań naprawczych. Ocena tej okoliczności będzie musiała zostać przeprowadzona ponownie w świetle wykładni przyjętej w niniejszym uzasadnieniu, w zakresie w jakim wpływa ona na ustalony na nowo czas trwania poszczególnych naruszeń, lecz sama zasada jej uwzględniania nie jest wadliwa.

35. Zarzut dotyczący relacji liczby stwierdzonych naruszeń do całkowitej liczby klientów B. (pkt II.1.(vi) petitum skargi kasacyjnej) jest także niezasadny. B. wywodzi, że dla oceny wagi naruszenia właściwe byłoby odniesienie liczby stwierdzonych naruszeń nie do próby kontrolnej (31 z 220 badanych relacji), lecz do całkowitej liczby klientów B., co dałoby wskaźnik nieporównanie niższy. Rozumowanie to nie uwzględnia jednak funkcji, jaką pełni badanie próby kontrolnej w postępowaniu nadzorczym. Właśnie dlatego, że zbadanie wszystkich relacji B. jest niewykonalne, wnioskuje się o stanie całej działalności instytucji na podstawie reprezentatywnego wycinka, a odniesienie liczby naruszeń do całkowitej liczby klientów, których zgodność z przepisami nie była w ogóle przedmiotem badania, prowadziłoby do wniosku metodologicznie nieuzasadnionego i sztucznie zaniżającego wagę stwierdzonych nieprawidłowości. Sposób wnioskowania przyjęty przez Komisję i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, aczkolwiek uzasadniony zbyt zwięźle, jest prawidłowy.

36. Zarzut dotyczący braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (pkt II.1.(vii) petitum skargi kasacyjnej, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.) jest zasadny. Jak wykazano wyżej (pkt 12), uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny zarzutu naruszenia zakazu ne bis in idem ogranicza się do powtórzenia wniosków wypracowanych w innej, wówczas nieprawomocnie zakończonej sprawie, bez samodzielnego wyjaśnienia stanowiska. Podobnie w zakresie klientów posiadających skrytki sejfowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do momentu aktualizacji obowiązku wobec tej grupy klientów. Uchybienia te nie stanowią samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, niezależnej od przyczyn wskazanych w pozostałej części niniejszego uzasadnienia, współwystępują jednak z wadliwością rozstrzygnięcia wykazaną w pkt 13-33 powyżej.

37. Pismem procesowym z 28 sierpnia 2026 r. B. wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego dotyczącego wykładni zakazu ne bis in idem wyrażonego w art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, rozbudowując w uzasadnieniu wniosku argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Wniosku tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

38. Zgodnie z art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest obowiązany wnieść sprawę do Trybunału, jeżeli pytanie dotyczące wykładni prawa Unii jest konieczne do wydania przez ten sąd wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Warunek konieczności nie jest w rozpatrywanej sprawie spełniony. Jak wyjaśniono w pkt 8-11 powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga w tym wyroku zarzutu naruszenia zakazu ne bis in idem co do istoty, uznając jego ocenę za przedwczesną wobec nieustalenia ostatecznego zakresu naruszeń przypisanych Ba. Skoro wykładnia art. 50 Karty Praw Podstawowych nie jest w tym stanie rzeczy niezbędna do wydania wyroku w sprawie, pytanie prejudycjalne w tym przedmiocie miałoby charakter hipotetyczny, a Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie odmawia udzielania odpowiedzi na pytania hipotetyczne, niezwiązane w sposób konieczny z rozstrzygnięciem zawisłego przed sądem krajowym sporu.

39. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wykładnia przesłanki tożsamości czynu ("idem") na gruncie art. 50 Karty Praw Podstawowych została wyjaśniona w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 22 marca 2022 r., wydanych w składzie wielkiej izby, w sprawach C-117/20 bpost oraz C-151/20 Nordzucker i inni. Trybunał wskazał, że z przesłanki "idem" wynika wymóg tożsamości zdarzeń, oraz że zakaz ne bis in idem nie znajduje zastosowania, gdy rozpatrywane czyny nie są tożsame, lecz jedynie podobne (wyrok w sprawie bpost, pkt 36). Przez tożsamość zdarzenia rozumie się przy tym całość, na którą składają się konkretne okoliczności wynikające z wydarzeń, które są co do zasady takie same, ponieważ obejmują tego samego sprawcę i są ze sobą nierozdzielnie związane w czasie i przestrzeni (wyrok w sprawie bpost, pkt 37, z odwołaniem do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 10 lutego 2009 r., S. Zolotukhin przeciwko Rosji, oraz z 20 maja 2014 r., Pirttimäki przeciwko Finlandii).

40. Sprawa bpost dotyczyła sytuacji, w której dwa organy tego samego państwa członkowskiego, na podstawie dwóch odrębnych reżimów prawnych (sektorowego prawa pocztowego oraz prawa ochrony konkurencji), nałożyły na ten sam podmiot sankcje za częściowo to samo zachowanie. Sytuacja ta różni się od stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym kara nałożona Decyzją oraz kara nałożona decyzją Ministra znajdują podstawę w tej samej ustawie o pppift, która sama przewiduje w art. 151 ust. 1 w związku z art. 150 ust. 5 pkt 2 możliwość nałożenia kary za to samo zachowanie przez więcej niż jeden z wymienionych w niej organów, z zastrzeżeniem fakultatywnego mechanizmu odstąpienia od kary. Ocena, czy i w jakim zakresie wnioski płynące z wyroku bpost znajdują zastosowanie do sytuacji uregulowanej w jednej ustawie, przewidującej z góry właściwość kilku organów do nakładania kar za te same naruszenia, wymaga odrębnego rozważenia, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza w niniejszym wyroku z przyczyn wskazanych w pkt 9-11 powyżej.

41. Wskazać należy również, że kryterium przyjęte w wyroku bpost, odwołujące się do tożsamości konkretnych okoliczności faktycznych nierozdzielnie związanych czasowo i miejscowo z tym samym sprawcą, nie jest tożsame z kryterium, którym posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 2426/21, oceniając tożsamość "zachowania" w rozumieniu art. 150 ust. 5 pkt 2 ustawy o pppift poprzez porównanie zakresu i okresu objętego każdą z kontroli. W odniesieniu do klientów, wobec których obie kontrole stwierdziły to samo naruszenie tego samego obowiązku identyfikacyjnego (numery modulo 6934, 6931, 6926), zastosowanie tych dwóch kryteriów może prowadzić do odmiennych wniosków, zwłaszcza jeżeli obowiązek identyfikacji, jak przyjęto w pkt 20 niniejszego uzasadnienia, aktualizuje się jednorazowo, w określonym momencie, a jego niedopełnienie wobec danego klienta stanowi jedno zdarzenie, które mogło zostać wykryte przez oba organy w różnym czasie, nie dwa odrębne zdarzenia.

42. Ostateczny zakres naruszeń przypisanych B. nie jest jeszcze znany (nie przeprowadzono w tym zakresie koniecznych ustaleń), a zagadnienie tożsamości czynu na tle konkretnych, ustalonych co do zakresu i momentu naruszeń nie jest w tym postępowaniu aktualne, tym bardziej nie nadaje się ono na przedmiot pytania prejudycjalnego skierowanego już teraz: odpowiedź Trybunału na pytanie oparte na nieustalonym jeszcze stanie faktycznym miałaby charakter hipotetyczny, a jak to już zaznaczono, Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie odmawia udzielania odpowiedzi na pytania hipotetyczne, niezwiązane w sposób konieczny z rozstrzygnięciem zawisłego przed sądem krajowym sporu.

43. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutów dotyczących oceny materiału dowodowego, momentu aktualizacji obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego, zastosowania właściwych w czasie przepisów materialnych oraz przedawnienia karalności (pkt 13-33), a także w zakresie zarzutu z pkt II.1.(vii) petitum skargi kasacyjnej (pkt 36). Ocena zarzutów dotyczących nieważności Decyzji oraz naruszenia zakazu ne bis in idem (pkt II.1.(i) oraz II.1.(ii) petitum) jest przedwczesna wobec nieustalenia ostatecznego zakresu naruszeń przypisanych B. i pozostaje do rozstrzygnięcia przez Komisję w toku ponownego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem wykładni przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 2426/21 (pkt 11 powyżej) oraz zagadnienia zarysowanego na tle wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie bpost (pkt 39-41 powyżej), którego rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia otwartym. Zarzuty dotyczące uwzględnienia niewykonania zaleceń pokontrolnych (pkt II.2.(iii) petitum skargi kasacyjnej) oraz relacji liczby naruszeń do całkowitej liczby klientów B. (pkt II.1.(vi) petitum) są niezasadne (pkt 34-35).

44. Uwzględnione zarzuty nie pozostają bez wpływu na ocenę zaktualizowania się przesłanek stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, a tym samym na wskazany w Decyzji opis naruszeń i wysokość nałożonej kary. Dotyczą materii, której wyjaśnienie wymaga ponownego ustalenia okoliczności faktycznych, to jest dat nawiązania stosunków gospodarczych z poszczególnymi klientami i momentów zaktualizowania się przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o pppift, ewentualnej daty przeprowadzenia przez B. oceny ryzyka wobec dotychczasowych klientów, oraz ponownej oceny przedstawionych przez B. dokumentów. Ustalenia te, a następnie ocena zarzutów nieważności i naruszenia zakazu ne bis in idem, których rozstrzygnięcie od tych ustaleń zależy, należą do kompetencji organu administracji w postępowaniu administracyjnym, nie do sądu administracyjnego. Z tego względu Decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawa przekazaniu Komisji Nadzoru Finansowego do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem oceny prawnej wskazanej w niniejszym uzasadnieniu, wiążącej Organ. Uchylenie w całości jest konieczne, ponieważ nałożona kara stanowi jedną, łączną sankcję, ustaloną na podstawie zbiorczego opisu i zbiorczej oceny wagi wszystkich 31 naruszeń. Po ponownym ustaleniu zakresu i podstawy prawnej odpowiedzialności za każde z nich z osobna, ocena wagi i wymiaru kary, a także ocena zarzutów nieważności i ne bis in idem, muszą zostać przeprowadzone na nowo w całości.

45. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i, rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 26 sierpnia 2022 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane przepisy 8

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1244/23

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.