Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. o sygn. V SA/Wa 1934/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. G. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji przyjął, że organ zasadnie odmówił M. G. przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Skarżący nie posiadał bowiem w dniu złożenia wniosku (tj. [...] stycznia 2011 r.) indywidualnej kwoty mlecznej na poziomie 182.505 kg, aby możliwe było przyznanie wysokiej liczby punktów wynikającej z § 15a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.).
Sąd wskazał, że z zaświadczenia Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2012 r. wynikało, że w dniu złożenia wniosku skarżący posiadał indywidualną kwotę referencyjną na poziomie 203.297 kg. Została ona osiągnięta w wyniku zwiększenia, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., kwoty indywidualnej o 20 774 kg. Zdaniem Sądu, posłużenie się przez skarżącego nieaktualnymi danymi (tj. wynikającymi z zaświadczenia Agencji z dnia [...] grudnia 2010 r.), dotyczącymi wielkości kwoty indywidualnej, stanowią "sztuczne działanie" w celu uzyskania wsparcia poprzez osiągnięcie najwyższej liczby punktów w trakcie oceny wniosku.
Zatem, w sprawie miał zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8 ze zm.).
W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że niedopuszczalna jest akceptacja zachowań, w wyniku których wnioskodawca miałby uzyskać wyższą pozycję rankingową w efekcie niedoinformowania organu o rzeczywistej wielkości przysługującej kwoty indywidualnej. Sąd podkreślił przy tym, że z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) wynika zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie, oznacza to, że to na osobie ubiegającej się o dofinansowanie na realizację przedsięwzięcia w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" spoczywał obowiązek udowodnienia wszystkich okoliczności uzasadniających przyznanie mu dofinansowania, w tym racjonalnego uzasadnienia przyczyn niedoinformowania organu o dodatkowej indywidualnej kwocie mlecznej.
Tymczasem, skarżący ani we wniosku, ani w odpowiedzi na dodatkowe wezwanie, powyższego w sposób racjonalny nie wyjaśnił. Nie przedstawił również przekonujących i rzeczowych dowodów, które mogłoby stanowić o pozytywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego.
Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. G. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędne zastosowanie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 2011.25.8 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 151, art. 133, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów niezbędnych do udzielenia mu pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" oraz że stworzył sztuczne warunki do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego system wsparcia.
Kasator stwierdził, że postępowanie organów administracji, dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego, wybiórczego, niejasnego materiału dowodowego. Mianowicie, nie ustalono, w jakiej dacie skarżący odebrał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy kwoty mlecznej w wysokości 20 774 kg. Organy błędnie przyjęły, że decyzję tę skarżący odebrał przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania.
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że uzasadnienie treści wyroku Sądu I instancji nie ma potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Błędne było bowiem przyjęcie, że wnioskodawca odebrał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.
W świetle powyższego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystała z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej strona skarżąca nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzucane przyjęcie wadliwego stanu faktycznego nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 ustawy, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy nie można skutecznie także podważać oceny Sądu w zakresie uznania za dokonane zgodnie z prawem ustaleń faktycznych organu administracji publicznej.
Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko Sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 ustawy. Do tych kategorii należało także zaliczyć brak ustaleń w zakresie daty odebrania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., do której odwołał się kasator.
Jako kolejne naruszone przepisy kastor wymienił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez organ wymogom określonym w tych przepisach. Podkreślić przy tym należy, że kasator nie wskazał o jakie przepisy chodzi, co powoduje brak możliwości dokonania oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odwołanie się kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz wyszczególnionej w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zasady prawdy obiektywnej nie jest wystarczające, skoro intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, a w szczególności poprzez odmowę ich wiarygodności.
Z tych już powodów zarzut nie może być uwzględniony, a dodatkowo należy podkreślić, że nie wykazano wpływu tych uchybień na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o ustalenie daty odebrania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy kwoty mlecznej o wysokości 20.774 kg, podczas gdy powołane przez kasatora przepisy obligowały osobę ubiegającą się o dofinansowanie do udowodnienia wszystkich okoliczności uzasadniających przyznanie dofinansowania, w tym przyczyn niepoinformowania organu o dodatkowej indywidualnej kwocie mlecznej, na co trafnie także zwrócił uwagę Sąd I instancji. Przerzucenie obowiązku ustaleń w tym zakresie na organ pozostaje w sprzeczności z przepisami, na które powołał się kasator. Powołane wyżej przepisy obok wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), dodatkowo wprowadziły zasadę ciężaru udowodnienia faktu.
Spoczywa on na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Brak wykazania niezawinienia działania uzasadniał przyjęcie prawidłowej oceny i powodów ustaleń wskazanych w przyjętym stanie faktycznym.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 1397 ze zm.). Wskazany przez kasatora art. 133 (pomimo braku wskazania jednostki redakcyjnej przepisu, który miał zostać naruszony) dotyczy § 1, skoro związany jest z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego i błędną oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Nie może być zatem podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzeniu jej oceny.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego, które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Przeprowadzić może jedynie dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów (art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd powyższych przepisów, zmierza jedynie do wykazania braku ustaleń i oceny materiału dowodowego bez zgłoszenia właściwych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów nie mógł być uznany za skuteczny wobec wymogów skargi kasacyjnej, do czego obliguje art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc rozpoznawania jej w granicach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień dookreślać za wnoszącego zakresu zaskarżania orzeczenia. Oceny tej nie zmienia też odwołanie się kasatora do wyżej wymienionego rozporządzenia, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tegoż rozporządzenia nie zostało przedstawione w jaki sposób jego przepisy zostały naruszone.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Chodzi o błędne zastosowanie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyżej wymienionego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 28 stycznia 2011 r. Nr 25, s. 8). Kastor odwołując się do tych przepisów wskazał, że błędne było przyjęcie przez wnioskodawcę o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności i uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy wnikliwie zbadały ją, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale. Odmienna interpretacja przepisów od oczekiwań strony w związku z ustalonym stanem faktycznym, nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w zarzucie skargi kasacyjnej. Konsekwencją tego jest odmowa, o której mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji. Skarżący składając wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. wiedział, że jest to kolejny wniosek, a w dniu [...] listopada 2010 r. na jego wniosek została wygaszona kwota indywidualna sprzedaży bezpośredniej jako mająca wpływ na dane we wniosku wszczynającym kolejne postępowanie w sprawie. Zachodziły zatem podstawy do przyjęcia oceny, że przyczyna omyłki we wniosku nie była niezawiniona.
Powyższe rozważania jednoznacznie potwierdzają, że na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.