Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1382/14, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Dnia 7 września 2013 r. w miejscowości Wysoka, na drodze krajowej nr S3 zatrzymano do kontroli pojazd, składający się z czteroosiowego ciągnika oraz czteroosiowej naczepy. Pojazdem tym wykonywany był przejazd drogowy w imieniu [...] (dalej: skarżąca, spółka). Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierowca podpisał bez uwag.
W wyniku pomiarów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- 1. nacisk 28,7 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 9,71 t;
- 2. rzeczywista masa całkowita pojazdu 67,9 t - przekroczenie o 27,9 t;
- 3. długość pojazdu 22,17 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 5,67 m,
- 4. szerokość pojazdu 4,05 m - przekroczenie o 1,5 m.
Decyzją z dnia z [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżąca karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD") na podstawie art. 64 ust. 1 i ust. 2; art. 64c; art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4; art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dalej u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951), dalej rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r. - utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.
W uzasadnieniu GITD podał definicję pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d. oraz przypomniał wyniki pomiarów wykonanych podczas kontroli. GITD wskazał, że pomiaru wysokości dokonano przy zastosowaniu wysokościomierza teleskopowego, który w dniu kontroli legitymował się ważnym świadectwem wzorcowania wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu, natomiast pomiaru długości i szerokości pojazdu dokonano przy zastosowaniu przymiaru wstęgowego, który w dniu kontroli legitymował się ważnym świadectwem legalizacji pierwotnej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Szczecinie z datą ważności do 31 grudnia 2013 r.
Organ odwoławczy ustalił, że droga krajowa nr S3, na której zatrzymano skontrolowany pojazd została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 11,5 t.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że karę pieniężną należało nałożyć na skarżącą jak za brak zezwolenia kategorii VII - w pozostałych przypadkach, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy Prawo ruchu drogowego jest wydawane na przejazd pojazdu: lit a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I - VI, lit. b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
GITD zauważył przy tym, że przekroczenie szerokości pojazdu powyżej 4 m dla drogi dwujezdniowej klasy A, S i GP, czy rzeczywistej masy całkowitej wynoszącej 60 t zawsze powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie. Zatem już samo stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej szerokości pojazdu o 1,5 m w stosunku do dopuszczalnych 2,55 m, (tj. o wartość 58,82%) czyli o wartość większą niż 20% od dopuszczalnej, powoduje wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych.
Organ wyjaśnił, że ustalając kategorię wymaganego zezwolenia kierował się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać. Powyższe warunki zostały określone przez ustawodawcę w załączniku nr 1 do ustawy Prawo ruchu drogowego. Następnie dokonał wyboru kategorii zezwolenia, której posiadanie zwalniałoby skarżącą z konsekwencji prawnych wynikającymi z treści art. 140ab ust. 1 p.r.d. Wyjaśnił jednocześnie, że przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia bez znaczenia jest okoliczność podzielności ładunku. Stosownie bowiem do treści art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.
GITD ustalił, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 9 maja 2013 r., a wagi przy pomocy których zważono ww. pojazd – tj. do pomiarów statycznych typu LP 600, w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 31 marca 2015 r. i do 31 maja 2015 r. Organ podał, że owe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia, jak również kierowca ów został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.
Odnośnie kwestii ilości pomiarów osi kontrolowanego ośmioosiowego pojazdu członowego GITD podał, że z treści tabeli zawartej w protokole kontroli wynika, że dokonano pomiaru "siedmiu" osi pojazdu. Zauważył przy tym, że WITD zakwalifikował dwie sąsiednie osie ciągnika jako oś podwójna, dokonując sumowania nacisków tych osi i wpisując wynik łączny w tabeli. Natomiast zdaniem organu należy ją zaliczyć do osi wielokrotnych niesklasyfikowanych, a więc osi nie posiadającej dopuszczalnej normy nacisku. Dlatego czteroosiowy ciągnik wg. GITD składał się z pojedynczej osi nienapędowej i osi wielokrotnej złożonej z trzech osi składowych. Brak jest tym samym jakichkolwiek wątpliwości co do ilości pomiarów osi pojazdu członowego.
Sąd I instancji oddalając skargę na wstępie przytoczył treść art. 4 pkt 25, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2003 r. Nr 32 poz. 262).
Mając na uwadze treść ww. przepisów WSA uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącej odnoszące się do zastosowania niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia kontrolowanych pojazdów tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600. W tym kontekście podkreślił, że zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia (WE nr PL 05004) oraz świadectwach legalizacji (dla nr wag LP 600 wykorzystanych w rozpatrywanej sprawie). Z dokumentów tych wynika, że waga nieautomatyczna LP 600 służy do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag lub ich odpowiedniej konfiguracji w zależności od rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów).
Wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Brak możliwości dokonywania na podstawie wskazań tego typu wag pomiarów (wyników sumarycznych nacisków kół i osi) wynika także z samej Instrukcji obsługi wag LP 600, których przeznaczenie zostało przez producenta (I.) wskazane na str. 3 Instrukcji obsługi. Wynika z niej jednoznacznie, że wagi te są przeznaczone tylko do statycznych pomiarów nacisku kół lub osi.(por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 3661/13).
Zdaniem WSA o tym, że dokonywanie sumarycznych pomiarów może prowadzić do niezgodności ze stanem faktycznym (nieodpowiadającym rzeczywistości) najlepiej świadczy "Instrukcja postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych", wprowadzona zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., zgodnie z którą polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP 600), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych ww. Inspekcji zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli, o czym mowa w odwołaniu, jak również w załączonym do skargi dokumencie Prezes Głównego Urzędu Miar z 23 stycznia 2014 r.
Pomimo powyższych uchybień, w ocenie Sądu I instancji wskazane nieprawidłowości okazały się niewystarczające do uwzględnienia skargi bowiem nałożona na skarżąca kara administracyjna dotyczyła także przekroczenia wymiarów pojazdu członowego, a mianowicie długości o 34,36 % oraz szerokości o 58,82 %, co w końcowym rozrachunku uzasadniało nałożenie kary w wysokości 15 000 zł w oparciu o art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. WSA uznał, że w sprawie nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 r. oraz uchylenie utrzymaną nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r., a także zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust.l i ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2, art. 140aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym polegającym na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a także zawarciu w wyroku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym;
- 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art., 80 k.p.a. polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej bez analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art., 80 k.p.a. - jest bowiem usprawiedliwiony.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia z [...] listopada 2013 r., którą nałożono na skarżąca karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Zakres ustaleń faktycznych, jakie powinny być poczynione w rozpoznawanej sprawie wyznaczały obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 p.r.d. z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d., nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd;
2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 P.r.d.).
Zgodnie z art. 140ab ust. 1 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości:
- 1) 1.500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II;
- 2) 5.000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI;
- 3) za brak zezwolenia kategorii VII:
- a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,
- b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,
- c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach.
Jak wynika z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy długość kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 22,17 m. i przekraczała dopuszczalną długość o 5,67 m. Natomiast szerokość wynosiła 4,05 m. i przekraczała dopuszczalną szerokość o 1,5 m.
Zdaniem organów karę pieniężną należało nałożyć na skarżącą jak za brak zezwolenia kategorii VII - w pozostałych przypadkach, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy Prawo ruchu drogowego jest wydawane na przejazd pojazdu: lit a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I - VI, lit. b).
Powyższe ustalenia zostały oparte o znajdującym się w aktach administracyjnych protokole kontroli z dnia 7 września 2013 r.
Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają k.p.a., w tym w szczególności art. 7, 10, art. 77 § 1 oraz 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że w protokole kontroli na który powołały się organy i który stanowił kluczowy dowód w sprawie, istnieją rozbieżności w zakresie pomierzonych parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów. I tak na stronie drugiej protokołu kontrolujący wskazuje, że długość zespołu pojazdów wynosi 22,17 m (przekroczenie 5,67 m.), a szerokość pojazdu to 4,05 m. (przekroczenie 1,5 m.). Natomiast na stronie czwartej protokołu w rubryce "Naruszenie" kontrolujący wskazuje, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów długość zespołu pojazdów wynosi 22,17 m, (według normy 16,5 m.), a szerokość 4 m. (według normy 2,55 m.).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu kontroli posiadała zezwolenie kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres od 9 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r. Zgodnie zaś z lp. VI załącznika nr 1 do ustawy Prawo ruchu drogowego zezwolenie kategorii VI jest wydawane na przejazd pojazdu o szerokości nieprzekraczającej: - 4 m. dla drogi dwujezdniowej klasy A, S i GP (lit. a) oraz o długości nieprzekraczającej - 23 m dla zespołu pojazdów (lit. b).
Zatem nie ulega wątpliwości, że w zakresie długości zespołu pojazdów posiadane przez skarżącą zezwolenie było wystarczające. Jeśli też przyjąć, za stwierdzeniem ze strony czwartej protokołu, że szerokość pojazdu wynosiła 4 m. – to również posiadane przez skarżącą zezwolenie było wystarczające. Jednakże ta kwestia wobec rozbieżności w samym protokole kontroli jest niejasna i powinna być przez organy wyjaśniona. To, czy szerokość kontrolowanego pojazdu wynosiła 4,05.m. (str. 3 protokołu), czy 4 m. (str. 4 protokołu) ma wobec posiadanego przez skarżącą zezwolenia kategorii VI zasadnicze znaczenie.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na drodze. Protokół ten - podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli, tj. przez inspektorów i kierowcę - stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt. II GSK 1773/11).
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji przeprowadzi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając powyższe uwagi dotyczące niejasności w protokole kontroli z dnia 7 września 2013 r.
Bez tych ustaleń za przedwczesne należy uznać odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż takie odniesienie byłoby możliwe tylko w przypadku niewadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.