Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 469/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. i Z. A., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej (zwany dalej: Naczelnikiem Urzędu Celnego) decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] nałożył na A. G. i Z. A., wspólników Spółki Cywilnej [...] karę pieniężną w wysokości 8.000zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwana dalej: ustawą o transporcie drogowym), polegającym na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Decyzja została doręczona adresatom [...] stycznia 2015 r.
A. G. i Z. A. [...] lutego 2015 r. wnieśli odwołanie od decyzji do Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (zwanego dalej: Dyrektorem Izby Celnej) za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Celnego. Przesyłka skierowana na adres ul. [...] w B. została nadana na poczcie, lecz pomimo jej awizowania, adresat jej nie podjął, wobec czego [...] marca 2015 r. zwrócono ją nadawcom. A. G. i Z. A. [...] marca 2015 r., ponownie przesłali odwołanie z [...] lutego 2015 r., tym razem na adres [...] w B., składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i argumentując, że odwołanie wysłane zostało [...] lutego 2015 r. na inny, znaleziony wówczas na stronie internetowej bazy urzędów celnych (na dowód przedłożyli dwa wydruki), adres, który jednak okazał się nieprawidłowy, a przesyłkę zawierającą odwołanie zwrócono z adnotacją "Adresat nieznany".
Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Następnie postanowieniem z [...] marca 2015 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 58 k.p.a. wywodząc, że przywrócenie terminu do złożenia odwołania uzależnione jest od uprawdopodobnienia, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, a kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Wnioskodawca ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinien uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność, oraz że przeszkoda, która uniemożliwiła zachowanie terminu była od niego niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wspomniane przeszkody powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej.
Dyrektor Izby Celnej, odnosząc się do podanej przez wnioskodawców przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, który upłynął [...] lutego 2015 r., zauważył, że w stopce każdego pisma, w tym również decyzji Naczelnika Urzędu Celnego, zamieszczony jest prawidłowy adres urzędu, tj. ul. [...] B.. Ponadto, z zebranego materiału dowodowego wynika, że w trakcie postępowania strona dwukrotnie przesyłała do Urzędu Celnego w Bielsku-Białej korespondencję podając prawidłowy adres. W świetle tych ustaleń Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że nie została spełniona przesłanka uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez winy strony.
A. G. i Z. A. wnieśli skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z [...] marca 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym wnioskodawca ma wykazać, iż działał z najwyższą starannością, a pomimo tego dochowanie terminu stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody. Zdaniem Sądu wystarczające jest jedynie "uprawdopodobnienie" braku winy w uchybieniu terminu. Przeszkody, jakie legły u podstaw uchybieniu terminu mają być obiektywne, jednak powinny być one oceniane przy uwzględnieniu sytuacji konkretnego podmiotu, który uchybił terminowi. W rozpoznawanej sprawie podmiotem tym były osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, której istotą nie jest zawodowe stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, a więc przesłankę przywrócenia uchybionego terminu należy postrzegać przez pryzmat dochowania przeciętnej, a nie najwyższej staranności.
W takiej skali należało ocenić okoliczności, w jakich skarżący dopuścili się uchybienia terminu. Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor Izby Celnej, z naruszeniem art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oceniając zawinienie skarżących w uchybieniu terminu należycie nie wyjaśnił i nie rozważył realizacji przez organ pierwszej instancji obowiązków dotyczących treści pouczenia zawartego w decyzji. Zdaniem WSA, z pouczenia, ewentualnie innej części decyzji powinien wynikać adres organu, za pośrednictwem którego odwołanie powinno być wniesione, zaś w rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
Sąd zauważył, że co prawda w "stopce" decyzji organu pierwszej instancji został podany właściwy adres Naczelnika Urzędu Celnego, lecz nie połączono go z nazwą organu a jedynie ogólnym określeniem "Służba Celna". Ponadto WSA uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy należało także uchylić postanowienie Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. W dacie wydania wspomnianego postanowienia nie został jeszcze rozpatrzony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji nie było wówczas podstaw do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie.
Dyrektor Izby Celnej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu.
Skarżący organ wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1311 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że strona uprawdopodobniła, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z [...] stycznia 2015 r. bez swojej winy.
- 2) przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że strona uprawdopodobniła, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z [...] stycznia 2015 r. bez swojej winy, a także uznaniu, że w zakresie stosowania powyższego przepisu strona powinna dochować przeciętnej, a nie szczególnej w działalności i postępowaniu staranności;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ niedostatecznie rozważył zgromadzony materiał dowodowy;
- - art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, że obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności winno być rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w dalszej kolejności dopiero ewentualne stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione po terminie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że w decyzji organu pierwszej instancji nie było prawidłowego oznaczenia organu pierwszej instancji, tj. Naczelnika Urzędu Celnego w Bielsku-Białej w zakresie oznaczenia adresu organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że Dyrektor Izby Celnej odmawiając skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania naruszył art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ należycie nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej okoliczności związanych z treścią pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji oraz ciążącym na stronie obowiązku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, nie zaś jego udowodnienia.
Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia pouczenia zawartego w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego oraz konsekwencji jakie w konkretnej sprawie powstały w związku z brakiem jednoznacznego wskazania danych adresowych organu, za pośrednictwem którego należało wnieść odwołanie, w istocie nie została przez organ uwzględniona. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organ odwoławczy oceniając wystąpienie przesłanki braku winy skarżących w niedochowaniu terminu nie uwzględnił okoliczności związanych z realizacją przez organ pierwszej instancji obowiązku zamieszczenia w pouczeniu decyzji kompletnej informacji odnośnie prawa do odwołania oraz trybu jego wnoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pouczeniu powinien być wprost wskazany adres, pod którym strona winna wnieść odwołanie. Dyrektor Izby Celnej w istocie nie kwestionował, że w pouczeniu taki adres nie został podany, jednak ta okoliczność nie przemawiała za przyjęciem, że w decyzji nie podano właściwego adresu.
Według organu odwoławczego właściwe w tym zakresie było umieszczenie adresu w "stopce". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Dyrektora Izby Celnej nie jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że adres umieszczony w "stopce" nie został powiązany z oznaczeniem organu pierwszej instancji, lecz określeniem "Służba Celna", co mogło budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy jest to adres organu za pośrednictwem którego należało wnieść odwołanie. Podkreślenia wymaga, że skarżący, korzystając z informacji dostępnych w Internecie, ustalili adres organu, który jak się okazało nie był prawidłowy. Ta okoliczność powinna także być uwzględniona przez organ odwoławczy przy ocenie dochowania przez skarżących należytej staranności, a w konsekwencji wystąpienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi. W tym kontekście należy podzielić stanowisko WSA odnośnie do przyjęcia właściwego miernika staranności przy ocenie przyczyn, które doprowadziły do podjęcia czynności procesowej z naruszeniem terminu przewidzianego do jej dokonania.
Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji, że w dotychczasowym postępowaniu wniosek skarżących nie został należycie rozpatrzony jest prawidłowa, a w związku z tym zarzuty podniesione w pkt I.1, I.2 i I.4 oraz pkt II petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez uznanie, że obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności winno być rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu, a w dalszej kolejności dopiero ewentualne stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione po terminie. W uzasadnieniu omawianego zarzutu Dyrektor Izby Celnej powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 162 i art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi w przypadku gdy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i złożyła wniosek o przywrócenie tego terminu, organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdza na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, a następnie przystępuje do rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu.
W związku z tym należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie stosował przepisów Ordynacji podatkowej, a więc powołane orzeczenia nie są adekwatne do jej stanu. Podkreślić trzeba, że na gruncie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego kwestia relacji między postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowieniem w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest oceniana odmiennie, niż to wywiedziono w skardze kasacyjnej. W literaturze zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona wniosła odwołanie łącznie z prośbą o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, to organ odwoławczy najpierw rozstrzyga o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania a następnie, jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy, wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W tej mierze B. Adamiak podnosi, że "Jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania, organ odwoławczy po ustaleniu tego faktu rozpoznaje prośbę, której uwzględnienie otwiera postępowanie odwoławcze. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie odwoławcze. Na postanowienie to przysługuje skarga do WSA. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia jest niezgodne z prawem." (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017 s. 709). Podobnie omawianą kwestię przedstawia H. Knysiak-Molczyk, która zauważa, że "Jeżeli równocześnie z odwołaniem wniesiono prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności rozpoznać prośbę o przywrócenie terminu.
Dalszy bieg postępowania zależy bowiem od tego, czy organ odwoławczy przywróci termin do wniesienia odwołania, czy też odmówi jego przywrócenia (...) W przypadku wydania przez organ odwoławczy postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, kolejną czynnością organu winno być wydanie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania." (H. Knysiak-Molczyk Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, LEX nr 42173). Przedstawione poglądy podzielają także: A. Wróbel (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, art. 134 teza 14), Z. Kmieciak (Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, LEX nr 124769), G. Łaszczyca (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269; komentarz do art. 134 teza 9, LEX nr 85072).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podobnie przyjmuje się, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 31 maja 2000 r., sygn. akt SA/Sz 565/00, niepubl.; wyrok NSA z 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98, niepubl.; wyrok NSA z 14 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 306/98, niepubl., wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 660/08 niepubl.).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione w doktrynie i w judykaturze stanowisko.
W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Izby Celnej wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed rozpatrzeniem prośby strony o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, a wobec tego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postanowienie podjęte na podstawie art. 134 k.p.a., należało uchylić stosownie do art. 135 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.