Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2638/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzje 1. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przypadającej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009;
2. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przypadającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; uchylił zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G., orzekł, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Ł. koszty postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że skarżący J. Ł. złożył [....].5.2009 r. wniosek o przyznanie płatności, które kolejno decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. zostały mu przyznane:
- - w dniu [...].10.2009 r. płatności ONW w wysokości1193,93 zł po potrąceniu kwoty 121,72 zł wynikającej z wykluczenia 0,34 ha (powierzchnia deklarowana 7,69 ha, powierzchnia stwierdzona 7,35 ha) oraz
- - w dniu [...].11.2009 r. przyznano jednolitą płatność obszarową w kwocie 3 381,55 zł z uwzględnieniem jej pomniejszenia o kwotę 344,75 zł ze względu na opisane wyżej nieprawidłowości w wielkości działek.
Wymienione decyzje stały się ostateczne.
Następnie, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przyznających płatność wskazując, że Kierownik BP ARiMR w P. wydał te decyzje bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło spowodować przyznanie płatności do powierzchni przekraczającej wartość wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalnego obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności.
Skarżący wniósł o ponowną weryfikację działek ew. nr [...], [...] wskazując, iż jest to "teren pagórkowaty, sukcesywnie usuwany z roślinności".
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził nieważność aktów administracyjnych przyznających wnioskowaną płatność z dnia [...].10.2009 r. i [...].11.2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. w dniu [...].6.2012 r. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli o zweryfikowanie powierzchni ewidencyjno – gospodarczej dla działek ewidencyjnych nr [...], [...].
Pismem z dnia [...].7.2012 r. powyższy organ udzielił informacji, że powierzchnia dla działki nr [...] należy stwierdzić nieważność decyzji, gdyż nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawach materiału dowodowego, a w szczególności przyznano dopłaty do powierzchni większej aniżeli maksymalny kwalifikowany obszar.
Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołań skarżącego, zaskarżonymi decyzjami z dnia [...].9.2012 r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G.. W uzasadnieniu Prezes przedstawił, że przyznana pomoc z tytułu ONW, wydana przez Kierownika BP ARiMR w P. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § k.p.a., ponieważ Organ nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r.
Natomiast, decyzja w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., gdyż Organ I instancji przyznał płatność nie ustalając powierzchni kwalifikacyjnej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.
J. Ł.i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że załączone w sprawie akta administracyjne są zdekompletowane, albowiem nie zawierają pism z dnia [...].6.2012 r. oraz z dnia [...].7.2012 r. Brak tych dokumentów – a powołuje się na ich treść Organ I instancji w swoich decyzjach o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w P. - nie pozwala Sądowi rozpoznającemu sprawę na ocenę wiarygodności podjętych w sprawie rozstrzygnięć.
Sąd I instancji wskazał również, że skarżący zapoznał się z aktami spraw w trybie art. 10 k.p.a. w dniu [...].6.2012 r., postępowanie wyjaśniające trwało dalej, jednakże z wynikami tego postępowania skarżący nie miał możliwości zapoznania się, co więcej w aktach sprawy brak jest adnotacji sporządzonej w trybie art. 10 § 3 k.p.a., której wymaga ustawodawca przy rezygnacji Organu ze stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Sąd rozpoznając sprawę wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument noszący datę [...].8.2012 r. (przez nikogo nie podpisany) zawierający informację dotyczącą działek ewidencyjnych [...] i [...] lecz nie może on stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń. W końcowym fragmencie tego dokumentu widnieje informacja o treści: "niniejszy dokument służy wyłączenie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważnia do posługiwania się nim dla celów prawnych".
Nie mogą stanowić podstawy do ustaleń faktycznych także załączone do akt administracyjnych w postępowaniu odwoławczym wydruki treści ukazujących się na ekranie i zatytułowane "...ych". Dokumenty te nie zostały przez nikogo podpisane. Po drugie jak wskazał Sąd I instancji, nie wiadomo czy dokumenty te dotyczą działek skarżącego. Po trzecie zdaniem Sądu, użyte w tabeli skróty: "Po...", "PE...", "P..." nie pozwalają ustalić treści danych liczbowych. Po czwarte, w zaskarżonych decyzjach Organu II instancji nie dokonuje się ich szczegółowego omówienia, co w efekcie uniemożliwia w ocenie Sądu ocenę ich wiarygodności.
Na koniec WSA wskazał, że uwzględniając, że przed Organem II instancji nie stosowano treści art. 10 k.p.a., to w zakresie wadliwie przeprowadzonych dowodów ma także zastosowanie treść art. 81 k.p.a. i w konsekwencji należy przyjąć, że żadna okoliczność na podstawie tych dowodów nie może zostać uznana za udowodnioną.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie, oddalenie skargi skarżącego, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną Prezes ARiMR zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007, nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 7, art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
J. Ł. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W tym miejscu należy podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 i art. 24 rozporządzenia ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że naruszenie przepisów prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z tych powodów w orzecznictwie NSA podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni prowadzącej do wykazania, że mamy do czynienia z wadami wyjątkowo ciężkimi, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z 19.05.1989 r. IV SA 90/89 ONSA 1989/1/49).
Ponadto należy zauważyć, że skarga kasacyjna w sposób nieuprawniony ujmuje łącznie naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i na tej podstawie formułuje jeden zarzut, naruszenia prawa materialnego. Kwestią oczywistą jest, że zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może być usprawiedliwiony i uzasadniony poprzez odwołanie się do przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego może nastąpić poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a.
Podkreślić także należy, że w decyzjach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wyraźnie wskazano jaka była powierzchnia działek zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Określono także w tych decyzjach jaką powierzchnię stwierdzono w wyniku kontroli administracyjnej, odwołując się do treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnoszącego się do systemu identyfikacji działek rolnych.
Ponadto w uzasadnieniach decyzji odwołano się do ustaleń poczynionych podczas kontroli administracyjnych, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości i przyczyny pomniejszenia przyznanych płatności. Oznacza to, że organ przyznał płatności ustalając powierzchnię kwalifikowaną do płatności.
W tym miejscu należy podkreślić, że płatność należy przyznać wyłącznie do powierzchni ustalonej jako kwalifikowana. Inaczej mówiąc nie można przyznać dopłat do terenów podlegających wyłączeniom. Z kolei to jaki obszar jest kwalifikowany do płatności podlega każdorazowym ustaleniom w toku kontroli wniosku, nie wyłączając kontroli na miejscu. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ wskazuje, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzje niewystarczająco rozpatrzył materiał dowodowy i w rezultacie przyznał płatności do powierzchni niekwalifikującej się do tych płatności.
W związku z tym zauważyć należy, że organy ARiMR są uprawnione do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania administracyjnych kontroli wniosków o przyznanie płatności. Jednakże taka regulacja nie oznacza, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii, czy nawet sporu o to, czy zgłoszona powierzchnia może zostać uznana za kwalifikowaną, przesądza o tym wyłącznie używany przez organ system identyfikacji działek rolnych. Tym samym organy przyznając płatność zobowiązane są do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek. Uwzględniając powyższe należy uznać, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, iż postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć także należy, jak trafnie podnosi Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w aktach sprawy brak jest dokumentów, których treść miałaby wskazywać na wadliwość postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięć objętych postępowaniami nadzwyczajnymi nie został prawidłowo ustalony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.