Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 855/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K (dalej: WSA w K) oddalił skargę M i G U M (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa M (dalej: Zarząd) z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 30 grudnia 2009 r. zawarta została między Instytucję Zarządzającą M Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej: IZ MRPO) a skarżącą umowa o dofinansowanie Projektu pod nazwą "[...]". W ramach projektu Beneficjent przeprowadził pięć postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, jedno z nich zostało skontrolowane przez Urząd Kontroli Skarbowej jako instytucję audytową (dalej: IA). W trakcie audytu stwierdzono, że w ramach postępowania o udzielenie tego zamówienia publicznego naruszono art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, co skutkuje koniecznością nałożenia 5% korekty finansowej.
Następnie IZ MRPO przeprowadziła postępowanie kontrolne i ustaliła, że Beneficjent w ramach tego postępowania przetargowego naruszył art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Za to naruszenie IZ MRPO wymierzyła korektę w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową z wykonawcą. Na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p., 14 lutego 2013 r. skarżąca została wezwana do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, lecz w wyznaczonym terminie nie dokonała zwrotu środków.
Zarząd Województwa M decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. zobowiązał G U M do zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, w kwocie 10.966.65 zł, wykorzystanych z naruszeniem procedur.
Zarząd Województwa M decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
WSA uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że podstawowym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie prawidłowej podstawy i formy prawnej aktu nakładającego na stronę skarżącą korektę finansową oraz jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.
W niniejszej sprawie decyzje dotyczyły postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, przyjął wysokość korekty finansowej, nałożonej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L 210/25 ze zm., dalej "rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006").
Oznacza to zdaniem Sądu, że Zarząd Województwa uznał za środki podlegające zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, kwotę korekty finansowej "nałożonej" przez Zarząd Województwa jako Instytucję Zarządzającą, działającą w trybie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej jako instytucję audytową (IA), oraz IZ MRPO.
W ocenie Sądu I instancji, korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa stanowią odrębne od siebie instytucje.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości, ponieważ realizując umowę naruszyła przepisy Prawa zamówień publicznych, to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej. Kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., służy tylko Instytucji Zarządzającej. Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca.
Przedmiotem postępowania o ustalenie i nałożenie "korekty finansowej" jest anulowanie całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Podstawę korekty stanowią stwierdzone nieprawidłowości, pojedyncze lub systemowe w projekcie lub grupie projektów, ale także w programach operacyjnych. Wysokość korekty ma uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Kryteria nakładania korekty są więc częściowo ocenne. Natomiast przedmiotem postępowania kończącego się decyzją wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych jest rozstrzygnięcie o zwrocie (także w formie pomniejszenia przyszłej płatności art. 207 ust.
- 2) środków wykorzystanych (niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur) albo pobranych (nienależnie lub w nadmiernej wysokości), według kryteriów ustalonych tą ustawą, do budżetu Państwa.
W kontrolowanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M określających kwotę przypisaną do zwrotu, opartych jednoznacznie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie zostało wcześniej wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym.
Za decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna, ani też pismo z dnia 14 lutego 2013 r. Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M informujące stronę skarżącą o nałożeniu korekty finansowej. Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja z dnia 13 czerwca 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 25 kwietnia 2013 r. zostały wydane przedwcześnie. Niepoprzedzenie zatem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że strona skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.
Zarząd Województwa M zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania ze środków europejskich w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur (naruszenie procedur udzielania zamówień publicznych) powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;
- 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;
- 3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków europejskich w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p., powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Zarządu ma usprawiedliwione podstawy prawne.
W zarzutach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem oparła swoją skargę na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jako szczegółowe naruszenie przepisów postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Naruszenie wskazanych przepisów przez Sąd I instancji polegało na wadliwym przyjęciu, że decyzja określająca kwotę zwrotu przyznanego dofinansowania ze środków unijnych powinna być poprzedzona ostateczną decyzją w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz że brak decyzji w sprawie korekty jest naruszeniem przepisów postępowania wpływającym na rozstrzygnięcie.
W ocenie NSA tak zbudowany zarzut kasacyjny jest trafny i ma oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które kwestionuje możliwość ustalania i nakładania korekt finansowych w drodze indywidualnego i władczego aktu administracyjnego, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyjmowania poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym instytucja zarządzająca w rozumieniu u.z.p.p.r. ma władczą kompetencję do rozstrzygania w sprawie korekty. Słusznie podkreśla Zarząd, że takie uprawnienie nie może być jej przypisane, a tym samym brak jest organu, który mógłby wydać decyzję rozstrzygającą ten typ sprawy. Konsekwencją tak sformułowanego stwierdzenia musi być przyjęcie, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych nie może odbywać się w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro taki wniosek wprost wynika z treści art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., to wyrok objęty skargą kasacyjną przyjmujący inny pogląd narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem przyjmuje istnienie podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy takie nie istnieją.
Sąd II instancji akceptując stanowisko skargi kasacyjnej stwierdza, że w judykaturze jednoznacznie rozstrzygnięto kwestię formy prawnej dla ustalania i nakładania korekt finansowych w ramach programów realizowanych na podstawie u.z.p.p.r. Zgodnie z tezą uchwały NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, ONSAiWSA, nr 2/2016, poz.17, ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skład orzekający NSA, rozpoznający skargę kasacyjną Zarządu, będąc związany treścią uchwały stwierdza, że pogląd odmienny od przyjętego w uchwale, prezentowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku narusza treść art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., a skutkując uwzględnieniem skargi, narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem NSA trafny jest również zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. Zarząd słusznie podnosi, że uwzględnienie skargi M i G U M było związane z przyjęciem przez Sąd I instancji wadliwego rozumienia treści art. 207 ust. 9 u.f.p. i uzależnienia wydania wskazanej w tym przepisie decyzji określającej kwotę przypadających do zwrotu środków finansowych wydanych z naruszeniem procedur, od wcześniejszego, decyzyjnego rozstrzygnięcia w sprawie korekty finansowej. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa taki związek nie istnieje, zatem Sąd I instancji nie mógł warunkować kontroli i oceny zaskarżonych decyzji od decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty. Ponieważ WSA w K uzależnił orzekanie w sprawie decyzji objętych skargą od wcześniejszego rozstrzygnięcia w zakresie korekty, to tym samym naruszył treść art. 207 ust. 9 u.f.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Z powyższych powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.