Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę P Sp. z o.o. we Wrocławiu (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 8 września 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim dokonali kontroli w barze położonym w K, w którym znajdował się należący do spółki automat do gry HOT FUN. Przeprowadzono na tym automacie eksperyment procesowy i sporządzono protokół oględzin.
Naczelnik Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry na podstawie art. 6, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 612), dalej: u.g.h.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA uwzględnił skargę na powyższą decyzję. W ocenie Sądu I instancji organy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez spółkę w świetle art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry), m.in. z uwagi na brak ustaleń dotyczących posiadania przez spółkę koncesji, zezwolenia, czy dokonania rejestracji automatu lub urządzenia) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Dla prawidłowego odkodowania znaczenia norm zawartych w art. 89 ust. 1 u.g.h. nie jest wystarczająca jedynie wykładnia gramatyczna (językowa).
Sąd I instancji podał, że opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. W świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. i art. 23a ust. 1 u.g.h., działalność m.in. w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, a warunkiem dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier jest jego uprzednia rejestracja przez naczelnika urzędu celnego. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. To zaś oznacza, że podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100 % przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Skoro nielegalne działanie podmiotu usankcjonowane zostało w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie.
Za takim stanowiskiem przemawia także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł od każdego automatu, która umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.
Stwierdzone uchybienie przepisom prawa materialnego przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., ma wpływ na wynik spawy, gdyż konieczne jest ustalenie wysokości kary, którą nie jest kara pieniężna w wysokości 12.000 zł określona w art. 89 ust. 2 pkt 2, a kara pieniężna w wysokości 100% przychodu uzyskanego z przychodu gry, wynikająca z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h.
Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości tej kary z uwzględnieniem regulacji art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Niezbędne będzie ustalenie, czy Spółka posiada koncesję lub zezwolenie co jest przesłanką do przyjęcia odpowiedniej kwalifikacji czynu związanego z prowadzeniem przez spółkę gier na automatach.
Sąd nie zgodził się z argumentacją spółki dotyczącą bezskuteczności art. 89 ust.ִ 1 pkt 2 u.g.h. wobec braku notyfikacji projektu u.g.h.
WSA zwrócił uwagę, że w projekcie u.g.h., który nie został przedstawiony notyfikacji w Komisji Europejskiej, art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. stanowił, że karze podlega "urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia". Katalog podmiotów podlegających karom pieniężnym na podstawie tego przepisu został następnie rozszerzony, na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), o "urządzających gry hazardowe bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry". Jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej ustawy, została ona poddana notyfikacji Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010 r. pod numerem 2010/0622/PL (druk sejmowy nr 3860/ VI kadencja, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl). Oznacza to, że nawet przy przyjęciu poglądu o bezskuteczności przepisów u.g.h. nienotyfikowanych w Komisji Europejskiej, w rozpoznawanej sprawie istnieje skuteczny przepis u.g.h., stanowiący podstawę do wymierzenia Spółce kary pieniężnej.
Takim przepisem jest art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w brzmieniu "karze podlega urządzający gry hazardowe bez wymaganej rejestracji automatu". Powołany przepis, w takim brzmieniu, był notyfikowany Komisji Europejskiej i może stanowić samodzielną podstawę ukarania.
Powyższy wyrok został zaskarżony dwiema skargami kasacyjnymi.
Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji pomimo tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie,
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 181 oraz 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 613.), dalej: o.p., polegające na uznaniu, że organ winien w niniejszej sprawie dokonać ustaleń pozwalających na ustalenie wysokości kary,
- II. Prawa materialnego:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry winien znaleźć zastosowanie art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku stwierdzonego braku u urządzającego gry hazardowe zezwolenia na urządzanie gier poza kasynem, przepis ten nie znajdzie zastosowania i w skutek takiego przyjęcia niezastosowanie przywołanego przepisu przez Sąd, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzaniem gry na automacie poza kasynem gry przepis ten winien znaleźć zastosowanie.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku co do poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego (występujące w uzasadnieniu orzeczenia) w postaci obrazy art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 23a u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię rzeczonych przepisów, jak również niewłaściwe ich zastosowanie wskutek a) przyjęcia, że w przedmiotowym stanie faktycznym zarzucone Skarżącej naruszenie wyczerpuje przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., nie zaś z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego w zaskarżonym wyroku urządzania gier poza kasynem gry; b) braku jednoznacznego stwierdzenia "technicznego charakteru" art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz wynikającej z tego niemożności zastosowania jako sprzężonej normy sankcjonującej art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.; c) nieprawidłowego uznania, że pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. a art. 6 ust. 1 u.g.h. nie zachodzi związek wskazujący na "techniczny charakter" tychże norm, uniemożliwiający zastosowanie normy sankcjonującej z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jako urzeczywistniającej nienotyfikowany zakaz z art. 14 ust. 1 u.g.h., podczas gdy przepis z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jako norma sankcjonująca nakaz posiadania koncesji (możliwej do uzyskania wyłącznie na kasyno gry) nieuchronnie prowadzi do urzeczywistnienia nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 u.g.h. jako jego podstawowej, zasadniczej normy sprzężonej sankcjonowanej, co wyklucza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie ust. 2 pkt 1 tego przepisu, w konsekwencji braku notyfikacji projektu u.g.h.
Komisji Europejskiej, co czyni niezasadnym wymierzenie kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu, zgodnie z wiążącą wykładnią Trybunału Sprawiedliwości UE dokonaną wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217/11 (FORTUNA i inni) oraz wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy strona zaruzciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a więc art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w związku z art. 14 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, art. 23a i art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h., polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, zatem nieprawidłowościach zawartych w uzasadnieniu wyroku konkretyzujących się w tym, że zarzucone spółce naruszenie odnosi się do treści art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., a poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h. wadliwe stosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jako przepisu sprężonego z pierwszym oraz nieprawidłowe uznanie, że z techniczności art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 6 ust. 1 u.g.h. nie wynika zakaz stosowania przepisu karnego, zatem art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. jako konsekwencja nienotyfikowania przepisów ustawy.
Skarga kasacyjna spółki w zakresie tak postawionych zarzutów jest niezasadna, zatem nie mogła prowadzić co uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA niezasadność tej skargi ma dwa źródła. Jednym jest jej formalna wadliwość, drugim merytoryczna nietrafność. Kontekst merytoryczny skargi kasacyjnej może być uwzględniony tylko w tym zakresie jaki daje się ustalić na podstawie treści jej uzasadnienia, gdyż wady formalne nie pozwalają na pełne odnoszenie się do zarzutów postawionych przez spółkę. Taki ograniczony zakres kontroli wyroku jest możliwy tylko ze względu na treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010, poz.
1. W tym zakresie Sąd II instancji w pełni podziela stanowisko uchwały z dnia 16 maja 2016 r., II GPS 1/16, zatem jej pogląd w zakresie braku technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.h. oraz związku tych przepisów z art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 jako przepisami technicznymi, a także wpływ braku notyfikacji u.g.h. na możliwość ukarania podmiotów wskazanych w art. 89 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Powtarzanie w tym zakresie podniesionej w uchwale argumentacji, obszernie przywołanej przez Sąd I instancji, byłoby niczym nieuzasadnionym działaniem. Zatem w tym zakresie Sąd II instancji odsyła do stanowiska i poglądów uzasadnienia własnej uchwały z dnia 16 maja 2016 r., II GPS 1/16 i na tej podstawie stwierdza merytoryczną niezasadność argumentacji przedstawionej przez spółkę nawet tej odniesionej do ograniczonego zakresu.
Jednak w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna spółki jest niezasadna przede wszystkim ze względów formalnych.
Z treści art. 174 pkt 1 i 2 wynika, że skarga kasacyjna może być oparta na dwóch różnych podstawach kasacyjnych, jednak w ramach każdej z nich skuteczne mogą być podnoszone tylko te naruszenia, które mieszczą się w ramach danej podstawy. Inaczej rzecz ujmując w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mają być zarzucane naruszenia przepisów prawa materialnego, a w podstawie z art. 174 pkt 2 przepisy procesowe. Łączenie w ramach jednego zarzutu naruszeń prawa materialnego i procesowego jest wadą skargi kasacyjnej, a Sąd II instancji nie jest uprawniony do naprawiania tego rodzaju błędów. W rozpoznawanej sprawie taki charakter ma powoływanie się na brak notyfikacji przepisów. Bez wątpienia kwestie notyfikacyjne nie należą do materii prawa materialnego, chociaż w tej sferze mogą wywoływać skutki prawne. Zatem, łączenie tych zagadnień z wadliwością lub niewłaściwym stosowaniem prawa materialnego jest nieporozumieniem. Z tych więc powodów skarga kasacyjna spółki nie mogła odnieść skutku prawnego.
Inaczej należy ocenić skargę kasacyjną Dyrektora. Skarga ta jest zasadna w zakresie stawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem przez organ art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. jako podstawy wymierzenia kary. Trafność zarzutu kasacyjnego sformułowanego przez Dyrektora znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 16 maja 2016 r. wcześniej już powoływanej w uzasadnieniu, w myśl której urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem albo innym dokumentem wymaganym przez prawo, podlega karze pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a to oznacza, że wysokość tej kary ma być ustalona na podstawie z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, czyli w sposób określony przez organ. Z tego więc powodu wyrok Sądu I instancji należało uznać za wadliwy, a skutkiem tego musiało być uwzględnienie skargi kasacyjnej Dyrektora i oddalenie skargi spółki.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Natomiast skargę kasacyjną Spółki, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.