Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 74/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółki z o.o. w L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił A. sp. z o.o. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., który otrzymał je w dniu 6 maja 2015 r.
Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. poinformował spółkę, że termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty z uwagi na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również ze względu na stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa. Podał jednocześnie, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 21 sierpnia 2015 r.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została doręczona stronie w dniu 28 sierpnia 2015 r.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał za nieuzasadnione zażalenie spółki z dnia [...] lipca 2015 r. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.
W dniu 31 sierpnia 2015 r. A. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Skarżąca wniosła jednocześnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że sprawy objęte złożoną skargą mają wieloletnią historię ich prowadzenia, a postępowanie odwoławcze trwało bez mała trzy miesiące bez zakończenia wydaniem decyzji merytorycznych. W ocenie skarżącej, w informacjach o przewidywanych terminach zakończenia spraw pojawiają się enigmatyczne określenia przyczyn zwłoki: "z uwagi na złożony faktyczny stan sprawy, wymagający szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego", z których strona w żaden sposób nie może uzyskać informacji o rzeczywistych przyczynach przewlekłości postępowań. Zaznaczyła, że w aktach sprawy nie ma od kilku miesięcy śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, wobec czego nie można mówić o przewlekłości postępowania odwoławczego. Organ zaznaczył, że w uzasadnieniu odwołania skarżąca wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez nią działalności rolniczej. Wobec powyższego organ podjął czynności mające na celu przesłuchanie świadków oraz prezesa zarządu A. zgodnie z żądaniem strony. W toku prowadzonego postępowania wystosował wezwania do przesłuchania świadków kolejno w dniu [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., ale z uwagi na brak możliwości uczestniczenia strony w czynnościach organ wyznaczał kolejne terminy przesłuchań. Ostatecznie, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., reprezentujący skarżącą prezes, zobowiązał się do dostarczenia organowi oświadczeń wnioskowanych świadków.
Organ podkreślił, że w dniu 5 maja 2015 r. wpłynęło do niego pismo, w którym cofnięto wniosek o przesłuchanie świadków oraz dołączono ich oświadczenia, zaś w dniu [...] sierpnia 2015 r. prezes spółki złożył następne obszerne pismo, w którym wniósł szereg zastrzeżeń oraz żądań, obligując organ do ich analizy i rozpatrzenia.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca podniosła, że w sprawach za 2014 r. w ogóle nie dokonano jakichkolwiek czynności procesowych, poza wystosowaniem zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ przez okres dwóch miesięcy nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej, nie wspominając nawet o rozpoczęciu realizacji wniosków dowodowych odwołania.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że prowadzonemu przez organ postępowaniu zainicjowanemu odwołaniem skarżącej od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie można przypisać znamion przewlekłości. Skarżąca w odwołaniu zawarła wiele wniosków, m.in. o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez nią działalności rolniczej, które nie mogły zostać przez organ pominięte. Skarżąca wniosła 8 odwołań dotyczących różnych płatności za różne lata począwszy do 2012 r. We wszystkich odwołaniach skarżąca powielała wnioski dowodowe. Sąd zgodził się ze skarżącą, że prezentowane przez organ działania, przedstawione w odpowiedzi na skargę, prócz pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r., odnoszą się do postępowań dotyczących poprzednich lat. Niedołączenie do akt niniejszego postępowania dokumentów, na które powołuje się organ, niewątpliwie stanowi uchybienie organu, jednak nie stanowi o przewlekłości prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, gromadzone przez organ materiały dowodowe w pozostałych postępowaniach miały również istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że organ postąpił zgodnie z dyspozycją art. 36 k.p.a. Pomimo skomplikowanego charakteru sprawy (co znajduje odbicie m.in. w liczącej 61 stron decyzji organu odwoławczego), postępowanie odwoławcze zostało zakończone w ciągu trzech i pół miesiąca, zatem dwumiesięczny termin określony w art. 19 ust. 4 ustawy o płatnościach został tylko nieznacznie przekroczony.
A. sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 74/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie merytoryczne skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosła o uznanie skargi za zasadną, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz o wymierzenie organowi grzywny.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że przewlekłość postępowania występuje w przypadku, gdy organizacja czynności postępowania nie spełnia realizacji zasady szybkości postępowania. W tym aspekcie nie można zaakceptować faktu nieprzeprowadzenia przez organ żadnej czynności nie tylko w terminie 2 miesięcy zastrzeżonym dla zakończenia postępowania odwoławczego w całości, ale także w okresie bez mała 4 miesięcy. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie spostrzegł, że czynności wymieniane przez organ następowały przed wniesieniem odwołania i nie mogły to być czynności podejmowane w ramach postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Stanowisko doktryny i judykatury wskazuje na to, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13).
Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Jednym z przepisów szczególnych w stosunku do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest art. 21 ust. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin zakreślony w art. 21 ust. 4 pkt 1 ustawy jest terminem ustawowym, w którym organ odwoławczy winien "rozpatrzyć odwołanie", a zatem pracownik organu powinien zapoznać się z aktami sprawy i podjąć czynności niezbędne do załatwienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowaniu prowadzonemu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, zainicjowanemu odwołaniem skarżącej od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie można przypisać znamion przewlekłości. Podkreślić należy, że skarżąca spółka w odwołaniu zawarła wiele wniosków, m.in. o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia przez nią działalności rolniczej, z którymi organ musiał się zapoznać, poddać je analizie i w konsekwencji należycie przygotować do przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. Były to wnioski istotne dla załatwienia sprawy, a zatem nie mogły zostać przez organ pominięte.
Nadto sprawa dotycząca przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 dla spółki A. nie była pojedynczą sprawą, ale była powiązana z innymi sprawami dotyczącymi sztucznego stworzenia warunków niezbędnych do przyznania pomocy, które w tym czasie były rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. To niewątpliwie powodowało konieczność uprzedniego (przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy w tej sprawie) zapoznania się przez pracownika organu odwoławczego nie tylko z aktami sprawy będącej przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, ale także z aktami powiązanych z nią spraw. Fakty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzają stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił stan przewlekłości postępowania odwoławczego.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wynika z powyższego, szybkość działania organów administracji nie jest przesłanką nadrzędną, ponieważ właściwe stosowanie się do tej zasady ogólnej powoduje konieczność uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym w równej mierze wnikliwości działania organu. Niewątpliwie organy administracji nie mogą w imię szybkości postępowania administracyjnego rezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), czy z realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał zatem, iż biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy mający m.in. odbicie w liczącej 61 stron decyzji organu odwoławczego oraz fakt, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone w ciągu trzech i pół miesiąca, postępowaniu nie można było przypisać znamion przewlekłości.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.