Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E-S R spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w L (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Priorytet 2: Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, Działanie 2.1: "Wsparcie inwestycji w infrastrukturę B+R przedsiębiorstw" PO IR, w naborze konkursowym nr 2/2.1/2016 złożyła wniosek dotyczący realizacji projektu pod nazwą "Utworzenie centrum B+R, celem zwiększenia potencjału badawczego w E – S R Sp. z o.o. Sp. k. oraz opracowanie innowacji w branży pralniczej".
Pismem z [...] listopada 2016 r. poinformowano stronę, że w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej przedmiotowy projekt nie został zakwalifikowany do wsparcia, ze względu na to, że nie spełnił kryteriów merytorycznych obligatoryjnych:
- – projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego, dalej jako: "Kryterium I";
- – projekt wpisuje się w Krajową Inteligentną Specjalizację (KIS), dalej jako "Kryterium IV".
oraz w ramach kryteriów fakultatywnych:
- – wnioskodawca jest członkiem Krajowego Klastra Kluczowego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła protest. Pismem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] organ poinformował stronę, że protest nie został uwzględniony. Organ dokonał analizy dokumentacji aplikacyjnej i protestu oraz ponownej oceny dokonanej z ekspertem zewnętrznym. W wyniku ponownej oceny spełnienia kryteriów merytorycznych obligatoryjnych Minister uznał Kryterium IV za spełnione. W zakresie Kryterium I podzielił część zarzutów ekspertów od innowacyjności uznając ostatecznie to kryterium za niespełnione jakkolwiek przyznał, że innowacyjność projektu badana w ramach kryterium można by uznać za spełnioną.
Organ stwierdził, że projekt nie polega na utworzeniu centrum badawczo-rozwojowego z uwagi na fakt stwierdzenia działalności wytwórczej roztworów do prania i impregnacji, co nie jest tożsame z charakterem badawczym. W jego ocenie skala przedsięwzięcia wykracza poza ilości laboratoryjne oraz przeznaczenie badawcze. Dodał, że trzy instalacje pilotażowe o wydajnościach 5 dm3/dobę oraz jedna o wydajności 200 dm3/dobę nie mają zastosowania badawczego, co jest niezgodne z celem i zakresem działaniem 2.1 PO IR.
WSA uwzględniając skargę wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest prawidłowość oceny kryterium nr 1 o treści: projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo - rozwojowego.
Zastrzeżenia organu rozpatrującego protest wzbudziły trzy kwestie, które przesądziły o jego negatywnym rozstrzygnięciu tj.: stwierdzenie przez Ekspertów IZ faktu występowania działalności wytwórczej roztworów do prania i impregnacji, co nie jest tożsame z charakterem badawczym tym samym projekt nie polega na utworzeniu centrum badawczo - rozwojowego, skala przedsięwzięcia wykracza poza ilości laboratoryjne oraz przeznaczenie badawcze, pilotażowe 4 instalacje nie mają zastosowania badawczego, co jest niezgodnie z celami i zakresem działalności 2.1 POIR.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w rozstrzygnięciu protestu zakwestionowano projekt złożony przez wnioskodawcę wskazując na to, że dotyczy on wytwarzania roztworów na skalę przemysłową, zaś same badania jakkolwiek innowacyjne nie stanowią prac badawczych i przekraczają skalę badań laboratoryjnych, zatem nie wpisują się w działanie w ramach 2.1 POIR.
WSA stwierdził, że z treści zaskarżonej informacji nie wynika na jakiej podstawie i w odniesieniu do czego (jakich zapisów i gdzie zawartych) organ wyprowadził powyższe twierdzenia. Organ nie wyjaśnił z czego wynika okoliczność, że skala badań, które miały wnioskodawcę doprowadzić ostatecznie do głównego celu agendy badawczej, którym jest opracowanie jednej innowacji produktowej w postaci usługi prania oraz maglowania tkanin z wykorzystaniem 3 typów roztworów zawierających Ag oraz Cu w postaci jonowej lub nanocząstek oraz jednej innowacji procesowej – technologii wytwarzania roztworów do impregnacji tkanin w wykorzystaniem Ag oraz Cu w postaci jonowej i/lub nanocząstek w procesie prania i maglowania - przekracza skalę laboratoryjną a sam projekt nie ma charakteru badawczego.
W ocenie WSA organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób, który pozwalałby na jej weryfikację przez Sąd. Skoro projekt uznano za wpisujący się w Krajową Inteligentną Specjalizację (KIS 6) należący do podkategorii III: "Bioprodukty i Produkty Chemii Specjalistycznej", ppkt. "Innowacyjne, efektywne technologie produkcji, przetwarzania, uszlachetniania i modyfikacji włókien naturalnych i włókien z surowców odnawialnych, należało wskazać jakie badania i w jakiej skali oraz z czego to wynika, powinny być prowadzone w ramach koniecznych prac badawczych. Z dokumentów dotyczących konkursu, nie wynika jaka skala badań uważana jest za laboratoryjną.
Ponadto rozważenia wymaga okoliczność, na którą powołuje się skarżący, a dotycząca okoliczności, że aby osiągnąć zakładany efekt agendy, wymagane jest stworzenie w oparciu o wyniki prac badawczo-rozwojowych prototypu urządzenia, zdolnego do produkcji stabilnych roztworów na skalę przemysłową oraz, że będzie to inne urządzenie niż urządzenia wskazane w agendzie jako 4 instalacje prototypowe, które różnić się będzie od nich skalą wydajności. Skarżący wskazał, że wydatki na finalną instalację produkującą roztwory zostały uwzględnione w projekcie, zarówno w analizie finansowej jak i we wniosku w części wskaźniki rezultatu bezpośredniego, wskaźnik nr 6: Wartość całkowitych nakładów inwestycyjnych - 10 min PLN. Wskaźnik ten zawiera nakłady inwestycyjne ogółem (w tym koszt finalnej instalacji do wytwarzania roztworów) ponoszone przez okres 3 lat od momentu zakończenia realizacji projektu. Z kwestią skali badań związana jest zatem i okoliczność dotycząca prac budowlanych, których celem miała być dobudowa budynku o powierzchni 360 m2, w którym miało mieścić się laboratorium a w związku z tym i ilości potrzebnego sprzętu badawczego.
Organ powinien wyjaśnić, czy w odniesieniu do działania, którego dotyczy konkurs ma zastosowanie treść art. 2 pkt 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 561/2014. Prawidłowe uzasadnienie tej kwestii przez organ jest tym bardziej konieczne, że jednoznaczny, wyraźny nacisk na okoliczność skali w jakiej będą wykorzystywane roztwory we wskazanych w projekcie prototypach, położony został w rozstrzygnięciu protestu i była to jedna z okoliczności przesądzających o sposobie jego rozstrzygnięcia.
Sąd wyjaśnił, że przyznanie środków na cele infrastruktury przeznaczonej na potrzeby prac badawczo-rozwojowych, nie może być traktowane jak cel sam w sobie, lecz musi zostać bezwzględnie powiązane z oceną tego, co przy pomocy tej infrastruktury ma zostać osiągnięte i czy mieści się to w ramach działania, którego dotyczy konkurs.
Minister zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 oraz art. 57 u.z.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie przez Sąd, że z treści zaskarżonej informacji nie wynika na jakiej podstawie i w odniesieniu do czego (jakich zapisów i gdzie zawartych) organ wyprowadził powyższe twierdzenia. Organ nie wyjaśnił z czego wynika okoliczność, że skala badań, które miały wnioskodawcę doprowadzić ostatecznie do głównego celu agendy badawczej, którym jest opracowanie jednej innowacji produktowej w postaci usługi prania oraz maglowania tkanin z wykorzystaniem 3 typów roztworów zawierających Ag oraz Cu w postaci jonowej i/lub nanocząstek oraz jednej innowacji procesowej - technologii wytwarzania roztworów do impregnacji tkanin z wykorzystaniem Ag oraz Cu w postaci jonowej i/lub nanocząstek w procesie prania i maglowania, przekracza skalę laboratoryjną, a sam projekt nie ma charakteru badawczego, co doprowadziło do uznania przez Sąd, że rozstrzygnięcie protestu, a w związku z tym ocena wniosku, ze względu na braki w wyjaśnieniu stanowisk organu, została dokonana w konsekwencji z naruszeniem przepisów dotyczących przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny wniosku, w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, a uzasadnienie dokonanej oceny jest prawidłowe i zgodne z wymogami konkursu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. przez ich błędne zastosowanie i niezastosowanie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 57 u.z.r.p., na skutek uznania przez Sąd, że z treści zaskarżonej informacji nie wynika na jakiej podstawie i w odniesieniu do czego (jakich zapisów i gdzie zawartych) organ wyprowadził powyższe twierdzenia. Organ nie wyjaśnił z czego wynika okoliczność, że skala badań, które miały wnioskodawcę doprowadzić ostatecznie do głównego celu agendy badawczej, którym jest opracowanie jednej innowacji produktowej w postaci usługi prania oraz maglowania tkanin z wykorzystaniem 3 typów roztworów zawierających Ag oraz Cu w postaci jonowej i/lub nanocząstek oraz jednej innowacji procesowej, technologii wytwarzania roztworów do impregnacji tkanin z wykorzystaniem Ag oraz Cu w postaci jonowej i/lub nanocząstek w procesie prania i maglowania – przekracza skalę laboratoryjną a sam projekt nie ma charakteru badawczego, co doprowadziło Sąd do uznania, że rozstrzygnięcie protestu, a w związku z tym ocena wniosku, ze względu na braki w wyjaśnieniu stanowiska organu, została dokonana w konsekwencji z naruszeniem przepisów dotyczących przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi podczas gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych prawa, a uzasadnienie dokonanej oceny jest prawidłowe i zgodne z wymogami konkursu;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.64 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Ministra oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do postawionych w tej skardze zarzutów podnoszących naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko w sytuacji, w której zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie budzi zastrzeżeń albo gdy nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Wskazana kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych nie może być zachowana w tych wszystkich sytuacjach, gdy zarzuty kasacyjne zostają ujęte w taki sposób, że zarówno zarzuty materialne i procesowe wzajemnie warunkują się, co oznacza, że są skierowane przeciwko tym samym naruszeniom prawa, ale ujmują te naruszenia z dwóch perspektyw materialnej i formalnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie w zakresie zarzutów oznaczonych jako punkty 1 i 2. Zatem do tych zarzutów Sąd II instancji odniesie się łącznie, poprzedzając analizę wskazanych w nich naruszeń oceną zarzutu z punktu 3, gdyż ten zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem podstawowym związanym z formalną poprawnością uzasadnienia skarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna Ministra nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest lakoniczne i zdawkowe. Z jego treści jednoznacznie wynika przyczyna, która legła u podstaw uwzględnienia skargi spółki. Tam też znalazło się stanowisko Sądu I instancji, w którym ocenione zostały zarzuty skargi, a w nim stwierdzenie, że nie wszystkie z tych zarzutów zasługują na uwzględnienie oraz uzasadnienie dla uznania nietrafności tych zarzutów. Zdaniem NSA tak skonstruowane uzasadnienie spełnia wymogi określone prawem. Dowodem tego może być również i to, że skarga kasacyjna podejmuje obszerną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Trudno przypuszczać, że tak obszerną argumentację można odnosić do lakonicznego i zdawkowego uzasadnienia. Poza tym Sąd II instancji konsekwentnie stoi na stanowisku, że o jakości uzasadnienia, podobnie jak skargi kasacyjnej, nie przesądza obszerność i szczegółowość, ale trafność zarzutu i jego syntetyczne ujęcie i uzasadnienie.
Wreszcie Sąd II instancji zauważa, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to jednak naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego są one w części formalnie wadliwe. Formalnie wadliwy jest zarzut stawiany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Powołane w tym zarzucie przepisy w żaden sposób nie mogą być zaliczone do przepisów prawa materialnego, co zauważa nawet skarga kasacyjna, skoro w zarzucie ujętym w pkt 2 ten sam rodzaj naruszenia prawa przypisywany Sądowi I instancji jest traktowany jako naruszenie przepisów postępowania. Sąd II instancji podkreśla, że art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., który na mocy art. 64 u.z.r.p.s. ma zastosowanie do sprawy objętej skargą kasacyjną, dokonuje wyraźnego rozróżnienia rodzajów podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że w ramach każdej z nich należy stawiać zarzut naruszenia właściwych przepisów, materialnych (art. 174 pkt 1) i procesowych (art. 174 pkt 2). Wskazanie niewłaściwej podstawy kasacyjnej dla podnoszonych w tej skardze naruszeń prawa musi skutkować uznaniem nietrafności zarzutu z przyczyn formalnych. Skutek taki wprost wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz.
1. Konsekwencja taka jest następstwem przyjęcia w treści art. 176 § 1 p.p.s.a. formalizmu skargi kasacyjnej i dyspozytywnego charakteru tego środka oraz wyznaczenia przezeń granic sprawy kasacyjnej. W zakresie wadliwie skonstruowanego zarzutu Sąd II instancji nie może podejmować działań weryfikacyjnych w stosunku do skarżonego taką skargą wyroku. Z tego powodu zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.
W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. W tym zarzucie ta skarga stwierdza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo narusza art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.s. oraz art. 57 tej ustawy, skutkiem czego było uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania, bo przy ocenie projektu spółki nie zostały naruszone przepisy prawa, a ocena projektu znajduje uzasadnienie w wymogach konkursu. Z treści art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p.s. wynika, że od nieuwzględnienia protestu skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem Sądu II instancji trafnie przyjęto w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że uzasadnienie stanowiska organu nieuwzględniające protestu nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny kryteriów, które przesądziły o uznaniu skali badań określonej przez wnioskodawcę (spółkę) jako tych, które mają mieć charakter przemysłowy, a nie badawczy i rozwojowy, bo przekraczają skalę laboratoryjną, a to musiało prowadzić do przyjęcia i oceny, że projekt spółki nie ma badawczego charakteru.
Przyjęcie takiego stanowiska wymagało wskazania kryteriów, które pozwoliłyby dokonać oceny trafności takich założeń. Spełnienie takiego wymogu przy dokonywaniu oceny, jest niezbędne ze względu na konieczność kontroli tego procesu przez sąd, ale i przekonania wnioskodawcy, że jego projekt został oceniony z zachowaniem zasad, do których odsyła ustawa, zatem przejrzystości i rzetelności. Ponieważ uzasadnienie aktu nieuwzględniającego protest tego wymogu nie spełniło, to trafnie uznał Sąd I instancji, że skarga spółki powinna być uwzględniona. Sąd II instancji aprobuje takie stanowisko i podkreśla, że pełniejsze uzasadnienie stanowiska organu zawarto w skardze kasacyjnej niż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu. Z tych powodów ten zarzut kasacyjny nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.