Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Spółki z o.o. w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie żądania usunięcia nieprawidłowości w treści cennika poprzez nałożenie obowiązku wskazania ilości nominalnej lub ilości głównego składnika.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w należącej do skarżącej Spółki restauracji, w trakcie której stwierdzono niezgodność cennika z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego uwidaczniania cen towarów i usług oraz sposobu oznaczania ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. Nr 99, poz. 984 ze zm.), organ wezwał skarżącą, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.) do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca złożyła uwagi do protokołu kontroli wskazując jednocześnie, że żądanie usunięcia nieprawidłowości było pozbawione podstaw faktycznych i prawnych.
W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej pismem z dnia [...] września 2013 r. ustosunkował się do stanowiska skarżącej wskazując na przepisy obligujące skarżącą do podania w cenniku oferowanych potraw ich ilości nominalnej, w przypadku zaś towarów sprzedawanych na sztuki określenie ilości nominalnej w sztukach.
Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność organu polegającą na żądaniu usunięcia nieprawidłowości.
Sąd I instancji odrzucając skargę spółki stwierdził, że strona nie wyczerpała służących jej w toku postępowania administracyjnego środków zaskarżenia warunkujących wniesienie, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargi do sądu. Stwierdził, że wobec udzielonej pismem z dnia 17 września 2013 r. przez organ odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] września 2013 r. zawierające uwagi do protokołu kontroli, spółce przysługiwało prawo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak takiego wezwania przed wniesieniem skargi do sądu stanowił brak wyczerpania środków zaskarżenia co czyniło skargę przedwczesną.
Skargą kasacyjną M. Spółka z o.o. w [...] zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- a) błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na wadliwe uznanie przez Sąd, że skarżąca nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy w rzeczywistości złożone w dniu [...] września 2013 r. uwagi do protokołu, co wynika z treści samego pisma, należało uznać za pismo spełniające dyspozycję z art. 52 § 3 p.p.s.a., to jest za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia, które nie wyjaśnia należycie przesłanek podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wskazuje w sposób jasny i spójny:
- - czy strona ma składać zdaniem Sądu równolegle dwa niezależne pisma stanowiące de facto wyraz dezaprobaty w stosunku do nałożenia obowiązku,
- - od jakiego momentu należy liczyć termin do złożenia wniosku o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności czy termin ten, zdaniem Sądu, liczony jest od odpowiedzi organu na uwagi do protokołu.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut sformułowany w punkcie a) petitum skargi kasacyjnej, sprowadzający się do uznania przez skarżącą, że Sąd I instancji błędnie ocenił pismo spółki z dnia [...] września 2013 r. jako niespełniające dyspozycji z art. 53 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji odrzucił skargę jako przedwczesną. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis § 2 art. 52 p.p.s.a. określa natomiast, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w § 1 tego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest w stanie faktycznym sprawy ustalenie, czy ustawa o inspekcji handlowej, na podstawie której przeprowadzona została kontrola w placówce gastronomicznej należącej do skarżącej, przewidywała możliwość wniesienia środka odwoławczego od czynności lub aktów podjętych bądź wydanych w toku kontroli.
Przepisy dotyczące postępowania kontrolnego, przede wszystkim zaś odnoszące się do ustaleń kontrolnych, nie zawierają jakiegokolwiek przepisu, co do możliwości wniesienia środka odwoławczego rozumianego zgodnie z treścią art. 52 § 2 p.p.s.a. Artykuł 20 ustawy o inspekcji handlowej przewiduje bowiem, że ustalenia kontroli dokumentuje się w protokole kontroli, do którego kontrolowany może zgłosić uwagi bezpośrednio lub na piśmie w terminie siedmiu dni od podpisania protokołu zaś organ zobowiązany jest ustosunkować się do zgłoszonych uwag niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od ich otrzymania. Pismo organu stanowiące ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag do protokołu kontroli uznać zatem należy za inną czynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co trafnie uczynił Sąd I instancji. Skoro taka odpowiedź organu nie należy do kategorii środków zaskarżenia wymienionych w art. 52 § 2 p.p.s.a., możliwość poddania tej czynności kontroli sądu administracyjnego wynikać będzie z regulacji zawartej w § 3 powołanego przepisu.
Zgodnie z jego treścią, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Klarowna treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że wniesienie skargi na inny akt organu administracji musi być poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero takie wezwanie otwiera możliwość wniesienia skargi i zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, że wniesiona przez spółkę skarga była przedwczesna. Jej wniesienie nie było bowiem poprzedzone skierowanym do organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a takiego charakteru wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej nie miało pismo z dnia [...] września 2013 r. Pismo to było w istocie skorzystaniem przez skarżącą z uprawnienia, jakie kontrolowanemu podmiotowi przyznała ustawa o inspekcji handlowej w art. 20 ust. 2, na którą to podstawę prawną powołała się sama strona wnosząca uwagi do protokołu kontroli. Chronologia czynności, jakie strona postępowania może podjąć, czynności do podjęcia, których organ jest zobligowany i faktycznie podjętych tak przez skarżącą, jaki i organ nie uprawniała do wniesienia skargi wobec okoliczności nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w związku z pismem organu z dnia [...] września 2013 r. stanowiącym w istocie realizację obowiązku określonego w art. 20 ust. 3 ustawy o inspekcji handlowej (odpowiedź na zgłoszone przez skarżącą spółkę uwagi do protokołu kontroli [...]).
Konsekwencją takiego stanu sprawy było niewyczerpanie środków zaskarżenia, co czyniło wniesienie skargi do sądu niedopuszczalne. Reasumując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu sprawy w aspekcie spełnienia warunków niezbędnych do wniesienia skargi do sądu, stwierdzając, że wywiedziona przez spółkę skarga była przedwczesna z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżone postanowienie nie naruszało w jakikolwiek sposób pozycji procesowej skarżącej czy jej prawa do sądu. Skarżąca bowiem, nie wnosząc wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia zmierzającego do dokonania kontroli prawidłowości aktu lub czynności jeszcze na etapie postępowania administracyjnego.
Niezasadny jest również drugi z postawionych zaskarżonemu postanowieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., polegający w ocenie skarżącej na niewyjaśnieniu czy strona miała składać dwa niezależne pisma stanowiące faktycznie wyraz jej dezaprobaty co do nałożonego obowiązku oraz niewyjaśnienia, od jakiego momentu należało liczyć termin do złożenia wniosku o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności czy termin ten powinien być liczony od odpowiedzi organu na uwagi do protokołu. Sąd I instancji wskazując na przyczynę odrzucenia skargi wskazał w istocie, iż spółka chcąc zainicjować postępowanie przed sądem administracyjnym powinna, poza wniesieniem uwag do protokołu kontroli, wezwać organ, po udzieleniu przez niego odpowiedzi na uwagi, do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu zaś do terminu, w jakim należało wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, art. 52 § 3 p.p.s.a. precyzuje moment, od którego należy liczyć termin do wniesienia tego wezwania.
Jest nim dzień, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności w sprawie do dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wniesione do protokołu uwagi. Jednoznaczność przywołanego przepisu, fakt korzystania przez skarżącą z profesjonalnej pomocy prawnej, przede wszystkim zaś okoliczność niewniesienia wezwania do usunięcia naruszeń prawa czyniła zbędnym ustalenia co do momentu uprawniającego do złożenia wezwania oraz kontroli przez Sąd I instancji dochowania tego terminu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.