Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę L Sp. z o.o. w L (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.750 zł za stwierdzone w wyniku kontroli przedsiębiorstwa naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy), skróceniu dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3), przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.2 załącznika nr 3), naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę (lp. 6.3.11 załącznika nr 3), naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd (lp. 6.3. 12).
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania na etapie ustalania stanu faktycznego w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności egzoneracyjnych. Skarżąca zgłosiła na etapie postępowania odwoławczego wniosek o przesłuchanie wskazanych imiennie kierowców na okoliczność zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganych w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiających przestrzeganie przez kierowców przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów.
Zgłoszony dowód został pominięty, ponieważ w ocenie organu przeprowadzenie jego było niecelowe ze względu na to, że okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Zdaniem organu przesłuchanie wskazanych osób nie wniosłoby nowych okoliczności, a jedynie przedłużyło toczące się postępowanie. Ponadto organ podał, że naruszenia, które zostały stwierdzone w protokole kontroli są oczywiste i nie budzą wątpliwości, a we wniosku nie wskazano faktów, które mają być przedmiotem dowodzenia.
W ocenie Sądu I instancji wniosek o przesłuchanie wskazanych świadków został zgłoszony w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to znaczy takich, które mogłyby uzasadniać zastosowanie art. 92b ust. 1 u.t.d. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Inspektora wynika, że w ocenie organu wniosek dotyczył "przesłanki prawnej braku wpływu określonej w art. 92c u.t.d.". Jak wskazuje treść zgłoszonego wniosku nie miał on służyć zakwestionowaniu wynikających z ustaleń kontroli naruszeń prawa, ale wykazaniu zaistnienia przesłanek zwalniających stronę jako przedsiębiorcę od odpowiedzialności za ich zaistnienie. Organ nie podjął w postępowaniu administracyjnym żadnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia zaistnienia okoliczności egzoneracyjnych.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił uwagę na niestaranne procedowanie organu odwoławczego, który w pewnym zakresie błędnie zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a także nie odniósł się do sprzeczności wynikających ze stanowiska organu I instancji.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Przepis ten, pod określonymi warunkami, daje kierowcy możliwość odstąpienia od przestrzegania przepisów o czasie pracy i wypoczynku oraz czynienia na wykresówce odręcznych zapisów wyjaśniających przyczyny naruszenia, zastrzegając jednocześnie, że ma to być uczynione najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Adnotacja dokonywana przez kierowcę na wykresówce o przyczynach odstępstwa musi być krótka i konkretna. Powinna być ona logicznie powiązana z automatycznym zapisem na wykresówce.
Z art. 12 rozporządzenia 561/2006 nie wynika, by usprawiedliwieniem opóźnienia mogła być tylko siła wyższa, katastrofa drogowa lub nieprzewidziany objazd. Zatem okoliczności takie jak brak miejsca na najbliższym parkingu, wyjątkowo złe warunki atmosferyczne wymuszające wolniejszą jazdę, korek, polecenie przestawienia pojazdu wydane przez funkcjonariuszy uprawnionych służb, czy awaria (powiązane ze stosownymi zapisami na wykresówce i adnotacjami kierowcy) powinny być uznane za przyczyny usprawiedliwiające naruszenie, a stanowisko organu dokonującego weryfikacji adnotacji kierowcy na wykresówce w kontekście oceny zaistnienia przyczyny usprawiedliwiającej naruszenie nie może być nadmiernie rygorystyczne.
Sąd zwrócił uwagę, że kilka ze stwierdzonych naruszeń sankcjonowanych zostało wymierzeniem kary administracyjnej mimo przedstawienia przez przedsiębiorcę wydruków z urządzenia rejestrującego z adnotacjami kierowców o przyczynach uzasadniających naruszenie norm. Sąd wskazał na naruszenia polegające na skróceniu dziennego odpoczynku, odnoszące się do kierowcy Innocentego Gawłowskiego. Z ustaleń organów wynika, że przyczynami dokonania adnotacji na wydrukach, mającymi usprawiedliwiać zaistniałe naruszenia (przerwanie wypoczynku), była awaria naczepy i związana z tym konieczność przestawienia pojazdu, konieczność przestawienia pojazdu na polecenie policji, konieczność przestawienia pojazdu na parkingu przejazd pojazdu ponadgabarytowego, konieczność przestawienia pojazdu na polecenie właściciela. W ocenie Sądu I instancji są to okoliczności, które co do zasady mogą usprawiedliwiać, stosownie do treści art. 12 rozporządzenia 561/2006, naruszenie obowiązujących norm wypoczynku.
WSA uznał, że nie został naruszony § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. Pobranie przez skarżącą danych z tachografu nastąpiło wprawdzie w 91 dniu od poprzedniego pobrania, ale ze względu na to, że 90 dzień przypadał na dzień wolny od pracy, to należy uznać, że nie nastąpiło uchybienie terminowi w tym zakresie.
Powyższy wyrok został zaskarżony dwoma skargami kasacyjnymi.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na niedopłenieniu przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 145a § 1 p.p.s.a.
Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 78 § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej także k.p.a.), polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów k.p.a., albowiem odmówił dopuszczenia wnioskowanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji dowodów w postaci przesłuchania świadków - kierowców spółki, na okoliczności istotne dla sprawy, tj. celem wykazania przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 92b ust. 1 u.t.d., podczas gdy przeprowadzenie wskazanych dowodów było bezprzedmiotowe w świetle całokształtu ustaleń dokonanych w sprawie, w tym także w oparciu o dowody przewidziane w przepisie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w postaci opisów przyczyn odstępstwa przez kierowców skarżącej od stosowania norm tego rozporządzenia, które jednoznacznie wskazywały na niewłaściwą organizację i dyscyplinę pracy w jej przedsiębiorstwie, co wykluczało możliwość zastosowania w sprawie dyspozycji art. 92b ust. 1 u.t.d.;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że odnosi się on do stanów faktycznych ustalonych w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy przyczyny naruszenia norm socjalnych kierowców w przypadkach wskazanych przez Sąd były możliwe do przewidzenia i zapobieżenia im poprzez odpowiednie planowanie i organizację przewozów, a ponadto miały charakter wielokrotny i powtarzający się, nie mając przy tym na celu zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, co w świetle legalnej wykładni normy prawnej z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dokonanej przez Komisję Europejską wykluczało możliwość jej zastosowania;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 1 ust. 1, 2, 3 lit. a) rozporządzenia Komisji UE nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE nr L 168/16 z dnia 2 lipca 2010 r.), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 215, poz. 1410 ze zm.), w związku z art. 110 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przywołane wyżej regulacje prawne nie określają sposobu obliczania terminów do pobierania danych z tachografu cyfrowego, co pozwala zastosować w tym przypadku odpowiednie uregulowania ogólne Kodeksu cywilnego, podczas gdy zarówno przywołane wyżej normy Wspólnotowe, jak i przepisy krajowe, wskazują maksymalny okres 90 dni na wczytanie danych z tachografu cyfrowego, bez względu na to, czy ostatni dzień tego terminu przypadałby w niedzielę lub inny dzień ustawowo wolny od pracy, a to z uwagi na ograniczoną pojemność pamięci tego urządzenia rejestrującego, co w przypadku przekroczenia rzeczonych terminów skutkować mogłoby zapisywaniem nowych danych w miejsce starych, pochodzących sprzed okresów określonych przy wołanych wyżej regulacjach prawnych, a w efekcie ich nieodwracalną utratą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów materialnych i procesowych, Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny naruszeń prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszeń przepisów materialnych. Taka kolejność oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organami i kontrola tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny lub gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W rozpoznawanej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne. Dyrektor opiera swoją skargę na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., natomiast spółka odwołuje się tylko do naruszeń prawa określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna spółki wskazuje na wadę wyroku Sądu I instancji polegającą na tym, że wyrok narusza treść art. 145a p.p.s.a., bo nie wskazuje, przy uwzględnieniu skargi, sposobu załatwienia sprawy. Zarzut tak postawiony jest oczywiście nietrafny. Możliwość zastosowania przez Sąd I instancji dyspozycji tego przepisu może być rozważana tylko wtedy, gdy uchylenie decyzji następuje ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego albo gdy stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia organu ze względu na przesłanki z art. 156 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie uwzględnienie skargi spółki nastąpiło przede wszystkim z powodów procesowych, zatem w tej sytuacji nie było podstaw do stosowania art. 145a p.p.s.a., co oznacza, że przepis ten nie mógł być naruszony, skoro nie mógł być stosowany.
Jako niezasadną należy uznać również skargę Inspektora. Zdaniem Sądu II instancji na rzecz jej niezasadności przemawiają dwa rodzaje argumentów. Pierwszym są wady formalne, które wprawdzie nie mogły skutkować jej odrzuceniem, ale w zasadniczy sposób ograniczają możliwości kontrolne Sądu II instancji. Ograniczają się one tylko do tych aspektów, które jednoznacznie można ustalić na podstawie treści uzasadnienia. Taki zakres działania NSA znajduje umocowanie w treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz.
1. Zatem tylko ten zakres kontroli instancyjnej może być odniesiony do wyroku skarżonego przez Inspektora. Ograniczenie, na które wskazuje Sąd II instancji jest następstwem braku konkretnego uzasadnienia stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W zakresie tych zarzutów Inspektor podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu naruszenie tych przepisów polega na wadliwym uchyleniu decyzji, w sytuacji gdy organy transportu drogowego nie dopuściły się naruszeń wskazanych przez Sąd I instancji w zakresie ustalenia i oceny materiału dowodowego określającego stan faktyczny sprawy. W istocie Inspektorowi chodzi o błędny pogląd Sądu I instancji, w którym wskazał, że organy powinny prowadzić pełne postępowanie dowodowe, w tym dopuścić dowód z przesłuchania kierowców spółki na okoliczność wystąpienia przesłanek uchylających odpowiedzialność spółki, a więc przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. W ocenie Inspektora błąd takiego stanowiska polega na tym, że z przeprowadzonych dowodów jednoznacznie wynikało, że stwierdzone uchybienia co do czasu pracy kierowców wynikały z niewłaściwej organizacji pracy przyjętej w spółce, a nie błędnej oceny poczynionych w sprawie ustaleń. W zakresie tego zarzutu kasacyjnego Inspektor powiązał naruszenia wcześniej wskazanych przepisów k.p.a. z treścią art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Jednak analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że postawione w zarzucie naruszenia nie zostały prawidłowo uzasadnione. Istotą skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka prawnego jest to, że powołuje podstawy kasacyjne i przedstawia ich uzasadnienie. Tak stanowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że podniesione w zarzucie naruszenia mają być w uzasadnieniu nie tylko wskazane, ale ma być wyjaśnione na czym polega ich naruszenia oraz przedstawiony poprawny sposób stosowania przepisów. Dodatkowo w zarzutach procesowych i uzasadnieniu należy przedstawić związek tych naruszeń z rozstrzygnięciem. Formułowane przez Sąd II instancji uwagi wydają się oczywiste, jednak uzasadnienie nie uwzględnia tych wymogów, przez co zarzut kasacyjny musi być oceniany jako nietrafny.
Przedstawionych warunków formalnych nie spełnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym Inspektor twierdzi, że dla prawidłowej oceny postępowania organów konieczne jest wyjaśnienie relacji między przepisami materialnymi. Być może tak jest, ale przecież zarzut kasacyjny oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 podnosi konkretne naruszenia, zatem uzasadnienie do nich miało nawiązywać, czyli określać w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 7, art. 77 (zresztą powołany jako cała jednostka redakcyjna), art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu organ tylko raz odnosi się do przepisu objętego zarzutem, na str. 13 jest to art. 78 § 2 k.p.a., ale łączy to naruszenie z art. 107 § 3 k.p.a., przy czym w zarzucie nie podnosi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd II instancji jest związany zarzutami i kierunkiem weryfikacji wyroku wyznaczonym przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Nie ma powodów, a tym bardziej podstaw prawnych, by w tym zakresie ją wyręczać i domniemywać działania, których strona jednoznacznie nie sformułowała. Poza tym sam organ wskazuje na "pewne niedociągnięcia" w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zatem tym bardziej za trafny należało uznać pogląd Sądu I instancji o potrzebie pełnej oceny materiału dowodowego, zebranego w sposób zapewniony przez przepisy prawa.
W zakresie zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie prawa materialnego stwierdzić należy, że są one niezasadne, gdyż są przedwczesne. Proces stosowania prawa ma swoją logikę, w której etapem pierwszym jest ustalenie stanu faktycznego, później wykładnia normy prawnej i subsumpcja. W sytuacji, gdy w danej sprawie stan faktyczny jest niewyjaśniony w sposób określony przepisami prawa, wywody na temat treści norm materialnych są nieuprawnione. W tym przypadku uzasadnienie Sądu I instancji podnosząc naruszenia prawa materialnego wychodzi poza prawem określoną potrzebę, ale skarga kasacyjna nie podnosi tej wadliwości, przez co Sąd II instancji nie może się w tej materii wypowiadać.
Mając na uwadze wskazane argumenty oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego nie rozstrzygnięto z uwagi na treść art. 207 § 2 p.p.s.a.