Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r.; w punkcie 2) stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w punkcie 3) orzekł o kosztach postępowania.
- I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 7 maja 2012 r. w B. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Mega o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował p. R. B., który wykonywał przewóz drogowy materiału nasypowego w imieniu T. Spółka Jawna. Załadowcą przewożonego towaru było przedsiębiorstwo T. J. K.. Wyniki kontroli zostały zawarte w protokole z dnia 7 maja 2012 r., który został podpisany przez kierowcę bez uwag. W charakterze świadka został przesłuchany kierowca zespołu pojazdów.
Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 38.940 zł za przekroczenie dopuszczalnych prawem parametrów pojazdów.
W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak również błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że załadowca miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia obowiązku lub warunków przewozu drogowego. Nadto strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania i przesłuchania wskazanych osób, które mają wiedzę w jakich okolicznościach, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzą i przez kogo doszło do załadunku.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz lp. 6 pkt 6 lit. d) i e), lp. 6 pkt 7 lit. d) i e), lp. 9 pkt 5 lit. c) załącznika nr 2 do u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; dalej: p.r.d.), utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2012 r. o nałożeniu na J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. K., kary pieniężnej w wysokości 38.940 złotych.
Organ wskazał, iż art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Przesłanki te są rozpatrywane rozłącznie o czym świadczy spójnik logiczny "lub", w związku z czym wystarczy udowodnienie wpływu na powstanie naruszenia przez załadowcę, aby uznać jego odpowiedzialność administracyjną.
W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż przedsiębiorca J. K., jako załadowca towaru, miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Organ podkreślił, iż z dokumentu Wz 4676/2012 wynika, iż załadowca po zważeniu pojazdu stwierdził 37.000 kg, a mimo to wypuścił taki pojazd na drogę i wyposażył kierowcę w ww. dokument. Zdaniem organu, oznacza to świadome przeładowanie pojazdu, bowiem należało odsypać część ładunku i po ponownym zważeniu pojazdu wystawić dokument Wz świadczący o wydaniu towaru w ilości nie powodującej naruszeń przepisów.
W ocenie Organu twierdzenia strony, iż nie ma możliwości kontroli załadunku w powyższym zakresie nie są uzasadnione i nie mogą stanowić uzasadnienia do przyjęcia, iż przesłanki odpowiedzialności, o których mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 powołanej ustawy nie zostały spełnione." Organ odwoławczy stwierdził, iż załadowca nie może przerzucić odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot, to w interesie tych podmiotów (w tym załadowcy) jest znajomość stosownych regulacji z zakresu szeroko pojętego prawa transportowego i o ruchu drogowym oraz zapewnienie takiej organizacji załadunku, by do naruszeń tych norm nie dochodziło.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, na powyższą decyzję, żądając jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w procesie wydania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, jak również przez organ II instancji, który nie wyjaśnił istotnych okoliczności sparwy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony Główny Inspektor wskazał, że w ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wynika z niego, że skarżący sprawdził masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną, dowodem czego jest dokument Wz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów procesowych wskazał, że organy orzekające nie wykazały, czy w niniejszej sprawie skarżący godził się na powstanie naruszenia lub miał wpływ na jego powstanie, na czym to zachowanie skarżącego polegało i czy wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych.
WSA w Warszawie zaznaczył, że organy obu instancji uznały, że dowodem, który jednoznacznie wskazuje na wpływ załadowcy na stwierdzone naruszenia jest dokument Wz i odmówiły przeprowadzenia dodatkowego postępowania i przesłuchania w charakterze świadka wskazanych osób, na okoliczność, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzą, przez kogo doszło konkretnie do załadunku.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów co do charakteru dokumentu Wz oraz uznał, iż organy, odmawiając m.in. przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, nie ustaliły jak zorganizowana jest praca załadunku kruszywa u skarżącego, jak przebiega proces załadunku i ważenia.
Sąd odwołując się do poglądów we wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących tożsamego zagadnienia prawnego podkreślił, że odpowiedzialność podmiotów innych niż przewoźnik nie następuje automatycznie, tj. nie wynika z samego faktu przekroczenia czy to dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy to dopuszczalnego nacisku osi. Okoliczności sprawy i dowody mają jednoznacznie wskazywać, że podmioty te miały wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji przedwcześnie uznały, że w warunkach ustalonego stanu faktycznego zachodzą przesłanki do ukarania załadowcy za stwierdzone naruszenia. Dopuściły się więc naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji.
WSA w Warszawie wskazał, iż organy rozpatrując ponownie sprawę ustalą przede wszystkim, czy skarżący miała realny wpływ, czy też godził się na powstanie konkretnych naruszeń norm dotyczących obciążenia pojazdu.
II. Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektora Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżył w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.
Skarżący wnosząc skargę kasacyjną zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013, poz. 267 - zwanej dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji bezzasadnie odmówiły przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie przesłuchania świadków na okoliczność w jakich okolicznościach, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzą, przez kogo doszło konkretnie do załadunku, jak zorganizowany był proces załadunku oraz czy załadowca miał wpływ na wybór trasy, bądź posiadając stosowną wiedzę godził się na jej przebieg w takim kształcie, wiedząc, iż spowoduje to naruszenie norm obciążenia pojazdów, podczas gdy organy obydwu instancji, w sposób kompletny i wystarczający ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (takiego jak m.in. protokół kontroli, dane kontrolowanego pojazdu w zakresie dmc oraz liczby i rodzaju osi, wyników ważenia, kategorii drogi na której stwierdzono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdu, dokumentu potwierdzającego ilość załadowanego towaru, obowiązków załadowcy wynikających bezpośrednio z przepisów prawa), po ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych wynikających z art. 13 g ust. 1 b pkt ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. - według stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie na dzień wydania decyzji GITD - zwanej dalej u.d.p.), zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dokonały oceny zachowania załadowcy w zakresie jego godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a po dokonaniu tej oceny stwierdziły zasadność przypisania załadowcy odpowiedzialności z art. 13 g ust. 1 b pkt 2 udp, zaś podstawa faktyczna i prawna naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji, nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazano fakty, które organy uznał za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 79 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, iż organy obu instancji naruszyły wskazane przepisy i niezasadnie odmówiły przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie przesłuchania świadków na okoliczność w jakich warunkach, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzą, przez kogo doszło konkretnie do załadunku, jak zorganizowany był proces załadunku oraz czy załadowca miał wpływ na wybór trasy, bądź posiadając stosowną wiedzę godził się na jej przebieg w takim kształcie, wiedząc, iż spowoduje to naruszenie norm obciążenia pojazdów, a więc nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego ustalenia stanu faktycznego.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 13g ust. 1b pkt 1-2 u.d.p. karę tę nakłada się na podmiot wykonujący przejazd oraz nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W tym kontekście należy wskazać, że inny niż przewoźnik podmiot realizujący przewóz drogowy (nadawca, załadowca, spedytor) odpowiada za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, w tym za jego nadmierne obciążenie, wyjątkowo, a zatem wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Nie istnieje więc proste przełożenie między zaistnieniem naruszenia a odpowiedzialnością załadowcy. Odpowiedzialność jest w tym przypadku uzależniona od tego, czy miał on wpływ lub godził się na przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu. W tym miejscu wypada podkreślić, że wpływ na powstanie danego naruszenia w dziedzinie transportu drogowego musi być realny i bezpośredni, a tym samym nie może stanowić prostej konsekwencji czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów. Z kolei godzenie się jest stanem akceptowania przez dany podmiot naruszenia, na którego bezpośrednie powstanie wpływ ma inny podmiot. Nie chodzi tu jednak o zgodę na wydanie określonej ilości towaru, ale o wykazanie, że załadowca godził się na naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym.
W związku z powyższym należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji – powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1357/11 i z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 891/11 – prawidłowo wskazał, iż organ administracyjny musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – w związku z odmówieniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie przesłuchania w charakterze świadków wskazanych przez skarżącego osób tj. kierownika żwirowni, pracownika żwirowni oraz operatora koparki do załadunku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, co nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji. Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny dowodów (m.in. przesłuchania wskazanych świadków), w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy jest uzasadniona. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego. Zaniechanie organów w tym zakresie słusznie uznane zostało za naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.